II SA/Wr 1581/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołania M. P. z dnia [...]r. od decyzji Starosty L. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 80% kwoty emerytury miesięcznie, na podstawie art. 37k ust. 2 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że M. P. dokonał rejestracji w PUP w L. w dniu [...]r. Na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń organ zatrudnienia w L. ustalił, iż zainteresowany spełnia warunki ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W związku z czym wydano decyzję z dnia [...]r., mocą której przyznano M. P. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Następnie dokumentacja dot. przebiegu zatrudnienia oraz osiąganych wynagrodzeń została przekazana do ZUS w celu obliczenia wysokości emerytury dla celów świadczenia przedemerytalnego. Po tym jak do PUP wpłynęła z ZUS decyzja z dnia [...]r. znak [...] ustalająca wysokość emerytury M. P. w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, organ zatrudnienia w L., po wznowieniu postępowania uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. w części dot. wysokości świadczenia przedemerytalnego i orzekł o przyznaniu M. P. prawa do świadczenia od dnia [...]r. w wysokości 80% kwoty emerytury miesięcznie. Powyższą decyzję z dnia [...]r. doręczono stronie pocztą w dniu [...]r. W dniu [...]r. do PUP w L. wpłynęło pismo M. P.. Zainteresowany zażądał wypłaty różnicy między faktycznie wypłaconą kwotą (wyrównaniem wypłaconym w dniu [...]r.), a kwotą stanowiącą 80% kwoty wyliczonej przez ZUS emerytury. Wskazał, że z doręczonej mu decyzji jasno wynika że kwota ."zasiłku przedemerytalnego" powinna wynosić 80% emerytury i taka kwota winna być wypłacona. W odpowiedzi, pismem z dnia [...]r. znak [...]wyjaśniono M. P.. na podstawie przepisu art. 37k ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (powołanego w podstawie prawnej decyzji z dnia [...]r.) - zasadę ustalania wysokości świadczenia przedemerytalnego. W dniu [...]r. w Starostwie Powiatowym w L. złożone zostało pismo M. P. z dnia [...]r. Kopia pisma wpłynęła, za pośrednictwem poczty, w dniu [...]r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.. Zainteresowany w dalszym ciągu żąda wypłacenia różnicy pomiędzy kwotą wynosząca [...]zł (80% jego emerytury), a kwotą faktycznie wypłacaną tj. [...]zł. Różnica - począwszy od [...]r. - wynosi [...]zł miesięcznie. Zainteresowany stwierdza, że w orzeczeniu, ani też w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...]r. nie ma żadnej wzmianki o zaniżeniu świadczenia. Przeciwnie - jednoznacznie podano jako wysokość 80% kwoty emerytury. Zdaniem skarżącego wskazanie przepisu zmniejszającego wysokość świadczenia bez wyjaśnienia jego skutków jest prawnie niedopuszczalne. Ten sposób działania wpłynął na pozbawienie skarżącego prawa dochodzenia swoich praw na drodze odwoławczej. Tym samym decyzja jest niezgodna z prawem lub orzeka co innego, niż jej realizacja. Dalej zainteresowany uznał za bezprawne i niezgodne z Konstytucją RP uchwalenie przepisu, który dzieli ludzi na dwie kategorie: tych, którzy uzyskali prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% kwoty emerytury oraz tych, którzy od [...]r. otrzymują jałmużnę w postaci 200% zasiłku. M. P. żąda równego traktowania ,,wg starych zasad" i nie pozwoli na to, aby ktokolwiek (Premier M., czy Prezydent) go okradał. W przeciwnym wypadku będzie swoich praw dochodził na drodze sądowej. W tym stanie rzeczy instancja odwoławcza zważyła co następuje: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego). W związku z tym organy zatrudnienia, na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przyznają zasiłki i inne świadczenia osobom pozostającym bez pracy (art. 1, ust. 3 powołanej ustawy). Tak więc przyznanie, jak i określenie wysokości zasiłku, świadczenia przedemerytalnego następuje w oparciu o podany akt prawny. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania bezsporne jest, że M. P. przysługuje na podstawie art. 37k, ust. 1 ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego. Natomiast kwestią sporną jest wysokość świadczenia. Zgodnie z art. 37k, ust.2 ustawy wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi (z zastrzeżeniem ust. 10, który dotyczy pracowników byłych PGR) 80% kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż 120% i nie więcej niż 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24, ust. 1. Tym samym ustawodawca jednoznacznie określił "widełki" dot. wysokości świadczenia przedemerytalnego i ani Starostą ani też Wojewoda nie ma możliwości działania poza brzmieniem przepisu. Przepis w podanym brzmieniu obowiązuje od dnia 1.01.2002r. Organ zatrudnienia orzekł o przyznaniu M. P. świadczenia przedemerytalnego w wysokości 80% jego emerytury obliczonej dla tego celu przez ZUS. Ponieważ jednak 80% emerytury skarżącego przekroczyło podane wyżej 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24, ust. 1 ustawy, w związku z tym kwota świadczenia zainteresowanego wyniosła obowiązujące maksimum, tj. właśnie podane 200% zasiłku - czyli [...]zł (brutto). Działanie organu zatrudnienia w L. w zakresie obliczenia i wypłaty świadczenia było prawidłowe i zgodne z prawem. Natomiast odrębną kwestią jest subiektywne poczucie krzywdy i niesprawiedliwości M. P.. Organy zatrudnienia nie stanowią prawa, lecz je wykonują i do tego mają kompetencje. Sprawy rozpatrywane są w oparciu o obowiązujące prawo, jak to ma miejsce w wypadku M. P.. Organem stanowiącym prawo jest Sejm RP i ten organ ustawodawczy, mocą nadanych mu konstytucyjnie uprawnień, ustanowił brzmienie m.in. art. 37k, ust. 2 ustawy. W związku z tym organ odwoławczy opinie M. P. na temat władz wykonawczych w RP (Premier, Prezydent) jest zmuszony pozostawić bez komentarza, jako nie mające związku z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu w przedmiocie treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że: decyzja ta w uzasadnieniu nie zawiera rozwinięcia, w części istotnej, przepisu powołanego w podstawie prawnej, w odniesieniu do sytuacji adresata decyzji. Tym sam nie spełnia jednego z wymogów art. 107 kpa. Nie stanowi to jednakże podstawy do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. W szczególności strona może w terminie 14 dni od doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia m.in. co do rozstrzygnięcia lub wyjaśnienia wątpliwości (wykładnia decyzji). Wówczas termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi organu. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odrębnym pismem z dnia [...]r. wyjaśnił M. P. podstawy przyznania świadczenia w wysokości [...] zł (brutto), czyli uzupełnił uzasadnienie decyzji z dnia [...]r. Ponieważ brak jest potwierdzenia odbioru (pismo wysłane listem zwykłym), organy zatrudnienia uznały, że odwołanie zostało wniesione w terminie i w związku z tym zostało ono rozpatrzone w trybie instancyjnym. Tym samym zainteresowany nie został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw (słusznych ze swego punktu widzenia) na drodze postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję M. P. podniósł, iż wskazanie przepisu zmniejszającego kwotę świadczenia przedemerytalnego bez wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jego skutków jest prawnie niedopuszczalne. Skarżący uważa, że wprowadzenie w życie przepisu ograniczającego wysokość świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. z 90% kwoty emerytury do 80% tej kwoty jest "pogwałceniem" Konstytucji RP oraz podstawowych praw obywatela i dzieli obywateli na dwie kategorie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonego aktu. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek jej zasadność wynika z innych względów niż w niej przedstawiono. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 art. 151 § 1 pkt 2 Kpa (Dz. U. z 1980r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) w związku z art. 37k ust. 2, art. 37l ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...]r. nr [...], w przedmiocie przyznania M. P. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 120% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 w części dotyczącej wysokości świadczenia przedemerytalnego i orzekł o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 80% kwoty emerytury miesięcznie. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...]r. W piśmie z dnia [...]r. skarżący zażądał od organu I instancji wypłacenia "różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą w dniu [...]r. a kwotą stanowiącą 80% emerytury wyliczonej przez ZUS L.". Skarżący wskazał, iż "Urząd Pracy w L. orzekł o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. w wysokości 80% kwoty emerytury miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Urząd Pracy stwierdza, że Starosta L. decyzją z dnia [...]r. orzekł o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]r. oraz, że w dniu [...]r. z ZUS L. wpłynęła decyzja [...]z dnia [...]r. ustalająca moją emeryturę. Z w/w decyzji jasno wynika, że kwota zasiłku przedemerytalnego powinna wynosić 80% emerytury i taka kwota powinna być wypłacona". Jeśli pismo to traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. to nie ulega wątpliwości, że zostało ono wniesione po upływie 14-dniowego terminu a zatem jedynym sposobem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy było postanowienie w trybie art. 134 Kpa. Skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismo z dnia [...]r. nosi raczej cechy skargi powszechnej skoro skarżący zdaje się nie kwestionować samego rozstrzygnięcia co jego realizację. Jednakże pokazuje to trudność zakwalifikowania tego pisma. Kwestia jaki ono ma charakter powinna być wyjaśniona czego w postępowaniu nie uczyniono. Pismo to zakwalifikowano jako wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...]r. Tymczasem przepis art. 111 § 1 Kpa stanowi, że "Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach". Z treści przywołanego przepisu wynika, iż strona może żądać uzupełnienia decyzji wyłącznie o elementy wymienione w tej normie. Przepisu art. 111 § 1 Kpa nie można interpretować rozszerzająco. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego, miała ona załatwić całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami. (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 466). Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy powinien był zatem zbadać czy skarżący wniósł ten wniosek w terminie, jakiego brakującego elementu decyzji pismo to dotyczyło a także stwierdzić ewentualne konsekwencje naruszenia terminu i niewskazania zakresu uzupełnienia treści decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa. Rzeczą organu odwoławczego było bowiem dokonać należytej oceny pisma skarżącego, o którym mowa wyżej, jako żądania uzupełnienia decyzji z dnia [...]r. Organ odwoławczy nie przeprowadził jakichkolwiek działań w tym względzie, ograniczył się jedynie do powtórzenia błędnych ustaleń organu I instancji. Ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji.