II SA/Wr 1585/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Jolanta Sikorska, Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zniżki w opłacie za semestr zimowy roku akademickiego [...] /[...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz J. B. kwotę 265 zł /dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] r. J. B. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. o zwolnienie z opłaty za studia zaoczne na kierunku Prawa. Uzasadnił, iż zarobki jakie uzyskuje są niewystarczające do pokrycia pełnego kosztu [...] zł za semestr i jednocześnie bieżących kosztów utrzymania. Prorektor d.s. nauczania decyzją z dnia [...] r. [...], na podstawie Zarządzenia Nr [...] Rektora Uniwersytetu W. nie udzielił J. B. zniżki z opłaty za semestr zimowy roku akademickiego [...] /[...]. Od powyższej decyzji J. B. wniósł odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. /w aktach brak odwołania/ Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję powyższą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2001r. /sygn. akt I SA 2599/00/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd "wyrażony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r. /sygn. akt SK 18/99/, że w zakresie rozpatrywanej sprawy w aspekcie art. 23 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy odnoszącego się do ustalenia opłat nie można stwierdzić istnienia kompetencji Ministra Edukacji Narodowej jako organu odwoławczego od decyzji rektora uczelni w sprawie tych opłat." Pismem z dnia [...] r. J. B. wezwał Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, iż "w związku z bezczynnością i nie załatwieniem sprawy w postępowaniu odwoławczym /decyzją nr [...] z dnia [...] r. rektora Uniwersytetu W./" wzywa do usunięcia naruszającej prawo bezczynności i wydania rozstrzygnięcia." Przy piśmie z dnia [...] r. Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu przesłało "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w sprawie wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia. Przypomniano, że od decyzji nr [...] z dnia [...] r. J. B. złożył "odwołanie pismem z dnia [...] r. Minister Edukacji Narodowej rozpatrzył wniosek i w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do NSA. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2001r. sygn. akt I SA 2599/00 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając, że decyzja Rektora Uniwersytetu jest decyzją ostateczną i nie przysługuje od niej odwołanie. Rektor Uniwersytetu W. decyzją z dnia [...] r. [...] - na podstawie art. 49 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. Nr 65 poz. 385 z póź. zm./, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzję Prorektora d.s. Nauczania z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą udzielenia zniżki w opłacie za semestr zimowy roku akademickiego [...] /[...]. W motywach decyzji podano, iż zarządzenie Rektora o opłatach za studia w roku akademickim [...] /[...] nr [...] /zm. nr [...] / nie przewidywało udzielenia zwolnień z opłat kandydatom na studia jak też studentom I roku studiów zaocznych. Z tego względu decyzja Prorektora d.s. Nauczania z dnia "[...]r." nie naruszała prawa. J. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z we W. skargę na decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Decyzjom tym zarzucił naruszenie: - "§ 10 rozporządzenia RM w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni w związku z art. 105 kpa i 161 ustawy o szkolnictwie wyższym przez niezasięgnięcie opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego, a także poprzez pozbawione podstaw prawnych wyłączenie z zakresu podmiotowego wnioskodawców - studentów I roku studiów zaocznych, - art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym przez odmawianie zwolnienia z opłaty z realnie, a także planistycznie, nieistniejącego obowiązku a także przekroczenie przez rektora granic upoważnienia z art. 23 ust. 2 pkt 1 UoSzW i § 8 rRM przez wprowadzenie do zakładowego aktu administracyjnego /zarządzenie nr 32/97/ nowości normatywnych sprzecznych z normami powszechnie obowiązującymi." Skarżący podniósł, "iż zaskarżone decyzje zostały wydane bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganej prawem opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego. W płaszczyźnie zaś merytorycznej zaskarżone decyzje odmawiają zwolnienia z realnie, ani planistycznie, nieistniejącego obowiązku. Odmowa ma charakter fikcyjny. Uniwersytet przyjął, iż konieczność pobierania opłat od studentów zaocznych, w tym od studentów studiujących na kierunku Prawo, wynika z potrzeby finansowania inwestycji budowlanych tj. np. "nieruchomości przy ul. W. we W. oraz łącznika istniejącego budynku z nowo budowanym. Z art. 23 ust. 2 pkt 1 UoSzW jasno wynika, iż pobieranie opłat na realizację tego rodzaju zadania inwestycyjne, nie jest nie tylko obligatoryjne, ale niedopuszczalne. Rektor szkoły wyższej nie jest uprawniony do dokonania podmiotowego wyłączenia - prawa do zwolnienia z opłaty w części lub w całości - w drodze zarządzenia studentów I roku studiów zaocznych. Dokonanie takiego wyłączenia oznacza działanie rektora bez podstawy prawnej oraz regulowanie materii unormowanej już w przepisach powszechnie obowiązujących. Wzorca kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie może stanowić zarządzenie rektora nr [...], ale "stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego." W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż skarżący w dniu [...] r. złożył podanie o przyjęcie na studia zaoczne na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu W.. Zgodnie z obowiązującymi szczegółami zasadami przyjęć na rok akademicki [...] /[...] na Wydziale Prawa i Administracji przyjęcie na studia było uwarunkowane: złożeniem dokumentów wymienionych w § 11 zasad ogólnych oraz dodatkowo dowodu opłaty za I semestr w kwocie [...] zł. Te zasady ustalił Senat Uniwersytetu W. akceptując wnioski poszczególnych rad wydziałów, w tym Wydziału Prawa i Administracji - zgodnie z art. 141 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, zasady, o których mowa wyżej ujęte zostały w "Informatorze dla kandydatów na I rok studiów w Uniwersytecie W. w roku akademickim [...] /[...]. Informator zawiera część ogólną, oraz część szczegółową uwzględniając dodatkowe wymogi zawnioskowane przez radę wydziałów. Rada Wydziału Prawa i Administracji w części szczegółowej zawarła wymóg uiszczenia opłat za I semestr. Było to związane z przygotowaniem zajęć m.in. sal wykładowych pozyskiwanych w drodze umów najmu i związanych z tym kosztów. Wnioski o zwolnienie z opłaty skarżący wniósł w dniu [...] r. w dniu [...] r. otrzymał decyzję odmowną. Zarządzenie Rektora [...] z dnia [...] r. w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne było adresowane do studentów. Ustawa o szkolnictwie wyższym w art. 142 stanowi "Przyjęcie w poczet studentów następuje z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania." W dacie ubiegania się o zwolnienie z opłaty skarżący nie był jeszcze immatrykulowany - immatrykulacje przeprowadzane są po 1 października, na początku roku akademickiego. Jest to praktyka stosowana od wielu lat. Immatrykulowani studenci, poczynając od II semestru mogli ubiegać się o zwolnienie z opłat. W tym celu, zgodnie z § ust. 5 zarządzenia Rektora - w odniesieniu do semestru zimowego [...] /[...] składali wnioski w terminie do dnia 30 maja 1997r. a w odniesieniu do semestru letniego do dnia 30 stycznia 1998r. Skarżący, przed immatrykulacją nie był uprawniony do ubiegania się o zwolnienie z opłat. Ustalenie opłat za studia zaoczne Rektor oparł o upoważnienie zawarte w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. Natomiast Rada Wydziału Prawa i Administracji zawnioskowała do Senatu Uniwersytetu W. o zatwierdzenie w zasadach przyjęć na studia warunku dokonania opłaty za I semestr - co nie jest sprzeczne z prawem, ponieważ w § 10 rozporządzenia przewidziano wniesienie opłaty przed rozpoczęciem zajęć nie wskazując bliżej terminu, w którym należy to uczynić. Pobieranie opłaty nie podlegało opiniowaniu przez Samorząd Studencki - skarżący nie był bowiem jeszcze przyjęty w poczet studentów. Stwierdza nadto, iż zarzut przekroczenia uprawnień z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym jest niejasny - na czym miałoby polegać przekroczenie przez Uniwersytet W. uprawnień i jaki to ma związek z pkt 1 cytowanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000r. sygn. akt SK 18/99 /OTK 2000 Nr 7 poz. 258/ przyjął, że odmowa organu szkoły wyższej zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. Stosownie do art. 30 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. Nr 65, poz. 385/ "zasady gospodarki finansowej uczelni oraz zasady i tryb uzyskiwania przez uczelnię państwową wpływów, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm./. Skoro zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. , jako akt wykonawczy o mocy powszechnie obowiązującej, mają swe umocowanie w ustawie z dnia 12 września 1991r. o szkolnictwie wyższym to oznacza, iż w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78, poz. 483/ rozporządzenie to jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Przyznane rektorowi w § 11 wyżej powołanego rozporządzenia prawo do zwolnienia studenta z obowiązku uiszczenia opłaty w całości lub w części za zajęcia dydaktyczne, obejmuje prawo do wydania aktu o charakterze generalnym jak też prawo do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Powołane w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Zarządzenie nr [...] Rektora Uniwersytetu W. znajduje oparcie w § 11 cyt. rozporządzenia i mieści się w granicach przyznanego organowi - rektorowi - uprawnienia. Skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. o zwolnienie w 50 % z opłaty za studia zaoczne na kierunku Prawo bowiem zarobki jakie uzyskuje są niewystarczające do pokrycia pełnego kosztu [...] zł za semestr i jednocześnie bieżących kosztów utrzymania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Rektor powołując się na § 7 ust. 1 wskazanego wyżej Zarządzenia, odmówił skarżącemu udzielenia zniżki w opłacie za semestr zimowy roku akademickiego [...] /[...] nie uzasadniając jednak przyczyn podjęcia tego rozstrzygnięcia. Decyzja ta narusza więc przepis art. 107 § 3 kpa. Przepis ten nakłada na organ rozstrzygający obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Powinno ono wyczerpująco informować stronę o motywach, którym kierował się organ załatwiając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji gdy znane są przesłanki powziętej decyzji. Zatem uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu a także dokonaną wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. /art. 9 i 11 kpa/ W orzecznictwie przyjęto pogląd, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji /wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 178/83; ONSA 1983, Nr 1 poz. 51/. Wniesienie środka zaskarżenia powoduje, że organ rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. W motywach zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzono, iż "zarządzenie Rektora o opłatach za studia w roku akademickim [...] /[...] nr [...] /zm. nr [...] / nie przewidywało udzielenia zwolnień z opłat kandydatom na studia jak też studentom I roku studiów zaocznych. Z tego względu decyzja Prorektora ds Nauczania z dnia [...] r. nie naruszała prawa." W tym miejscu podkreślić trzeba, iż podstawę prawną zakwestionowanej decyzji z dnia [...] r. stanowiło zarządzenie nr [...] Rektora Uniwersytetu W.. W odpowiedzi na skargę organ uczelniany odwołuje się także do zarządzenia nr [...], które dołączono do akt sprawy. Organ orzekający nie wyjaśnił zatem jakie okoliczności przesądziły, iż sprawę rozpoznano na podstawie zarządzenia [...] /zm. [...] /. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją pierwszoinstancyjna decyzja naruszyły prawo w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę Rektor Uniwersytetu W. powinien wyeliminować wskazane uchybienia a także ustosunkować się do twierdzeń skarżącego o braku opinii Samorządu Studenckiego. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę odniesiono się do tej kwestii jednakże odpowiedź ta nie jest integralną częścią wydanych w sprawie decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzającego ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające /.../.