II SA/Wr 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uwłaszczenia gruntu i wydania aktu notarialnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia H. S. utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uwłaszczenia "gruntu/dznr 3/2 o pow. 335 m2, AM - 5, Z." i wydania "aktu notarialnego - na grunt nr 3/2, pow. 335 m2, AM – 5". W podstawie prawnej postanowienia kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w podaniu sporządzonym dnia 7 lipca 2013 r. (wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 9 lipca 2013 r.) H. S. zawarł m.in. żądanie "o uwłaszczenie także gruntu/dz. nr 3/2, o pow. 335 m2, AM - 5, Z.". Podanie wnioskodawca podtrzymał i sprecyzował w piśmie, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 19 sierpnia 2013 r., wskazując że wnosi o "wydanie aktu notarialnego - na grunt nr. 3/2, pow. 335 m2, AM - 5.". Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 61a oraz art. 141 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uwłaszczenia "gruntu/dznr 3/2 o pow. 335 m2, AM - 5, Z." i wydania "aktu notarialnego - na grunt nr 3/2, pow. 335 m2, AM – 5". Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że "(...) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odbywa się w trybie postępowania administracyjnego. Działka 3/2, AM - 5, w obrębie Z., objęta jest księgą wieczystą o numerze [...]. Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 707), dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgę wieczystą; księga wieczysta [...] prowadzona jest dla nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W.. (...) W złożonym do organu administracji publicznej podaniu, zawarte zostało żądanie, które nie nadaje się do załatwienia w formie administracyjnej. Wydanie aktu notarialnego nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, nie mają tu zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, istnieje więc przedmiotowa przeszkoda do prowadzenia postępowania w tym trybie. (...)". Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że żądanie wniesione zostało przez H. S. jako osobę niebędącą stroną. Wyjaśniono, że skoro H. S. nie dysponuje prawem użytkowania wieczystego w odniesieniu do opisanej nieruchomości (działka gruntu nr 3/2 nie została w ogóle oddana w użytkowanie wieczyste), to "nie ma opartego na prawie interesu i nie przysługuje mu legitymacja do wystąpienia z żądaniem "uwłaszczenie także gruntu/dz. nr. 3/2, o pow. 335 m2, AM - 5, Z.", w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.". Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł H. S.. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że - zdaniem żalącego się - jest on stroną postępowania, ponieważ z winy byłego dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego W. "nie nastąpiło spisanie aktu notarialnego dz. Nr 3/2, pow. 335 m2." H. S. wskazał przy tym, że 19 marca 1996 r. dokonał "wpłaty za przyznany grunt nr 3/2, o powierzchni 335 m2, w wieczyste użytkowanie uchwałą U.M.W-wia z dnia 22.09.95 r.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując zażalenie wskazało, że przepis art. 61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego, ale również wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Wniesienie podania nie powoduje - z mocy przepisów prawa - wszczęcia postępowania przed organem administracji publicznej, do którego zostało złożone, gdyż organ w pierwszej kolejności bada swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Należy przy tym podnieść, że przepisy ustawowe o właściwości organów administracji publicznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zaniechanie badania przez organ właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie powoduje, że rozstrzygnięcie wydane w takim postępowaniu dotknięte jest nieważnością. Kompetencję ogólną organów administracji publicznej - w zakresie dotyczącym decyzji - ustanawiają przepisy art. 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, zgodnie z którymi Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa łub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Kompetencję szczególną wyznaczają natomiast dwie instytucje: właściwość rozumiana jako zdolność prawna organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym oraz wyłączenie ze sprawy. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przeszkodą uniemożliwiającą uruchomienie żądanego postępowania z przyczyn dotyczących atrybutów właściwych dla kompetencji ogólnej. Okazuje się bowiem, że przedmiotowe podanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Tego rodzaju ustalenie przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczy żądanie, sformułowane w opisanym na wstępie podaniu H. S., odnoszącym się do wydania "aktu notarialnego - na grunt nr 3/2, pow. 335 m2, AM – 5". Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż domaganie się zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste jest sprawą cywilną, a nie administracyjną, i może być dochodzone wyłącznie przed sądem cywilnym. Nie dość bowiem, że dotyczy cywilnoprawnego zdarzenia, to jeszcze przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują, aby w tym zakresie miało dochodzić do kształtowania tego rodzaju stosunku materialnoprawnego w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że zawarcie umowy w formie aktu notarialnego stanowi sprawę administracyjną, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, podejmowanej przez organ administracji publicznej. Przypomniano o tym, że ustalenie podmiotu uprawnionego do nabycia prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości gruntowej należy do zakresu spraw regulowanych przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Określenie "właściwy organ" w ustawie o gospodarce nieruchomościami oznacza organ osoby prawnej, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego (w tym gmina) lub organ działający w imieniu Skarbu Państwa, jako osoby prawnej. Ze względu na brak podstaw prawnych, nie można więc stosować w rozważanej sytuacji administracyjnoprawnego trybu rozstrzygania sporu między wnioskodawcą (osobą fizyczną) a gminą, dotyczącego prawa rzeczowego do gruntu. Spór tego rodzaju nie ma cech sprawy administracyjnej i nie podlega rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnej. Są to sprawy o charakterze cywilnoprawnym, załatwiane w drodze czynności prawnych lub faktycznych przez zainteresowane strony albo - w razie braku zgody między nimi - na drodze przed sądem powszechnym (cywilnym). Organ II instancji dodał, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł H. S.. Skarżący zarzucił, że organ II instancji uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem – według skarżącego – w 1995 r. pracownik Urzędu Miejskiego W. z pobudek osobistych "zablokował" spisanie umowy sprzedaży spornej nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym skarżący jest od 1971 r. Skarżący wskazał, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z roku 1995, która obejmuje działki nr 3/2 i 2/2, AM-5, obręb Z.. Zdaniem skarżącego, urzędnicy od 18 lat pozbawiają go prawa do nabycia gruntu w użytkowanie wieczyste, to jest nabycia działki nr 3/2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz oświadczył, że chciałby nabyć działkę nr 3/2 na powiększenie salonu samochodowego, wskazując, że w latach 90. XX wieku uzyskał uchwałę Zarządu Miasta W. wyrażającą zgodę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Należy zauważyć, że postępowanie przed organem administracji publicznej, aby mogło być określone mianem postępowania administracyjnego, musi posiadać przedmiot i strony tego postępowania, a oba te elementy wynikać muszą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, należąca do właściwości organu administracji publicznej. W literaturze prawniczej stwierdza się, że pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 1, Lex/el.). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że żądanie sformułowane w podaniu, które skarżący skierował do organu I instancji dotyczyło sprawy uwłaszczenia "gruntu/dznr 3/2 o pow. 335 m2, AM - 5, Z." i wydania "aktu notarialnego - na grunt nr 3/2, pow. 335 m2, AM – 5". Badając dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w tak zakreślonej sprawy sąd stwierdził, że żądanie uwłaszczenia co do działki nr 3/2 skarżący wniósł we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 4/6, AM-5, obręb Z., w prawo własności tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy (a ściślej z zawartych w nich odpisów z ksiąg wieczystych), nieruchomość oznaczona jako działka nr 4/6 stanowi własność Gminy W. i jest oddana H. S. w użytkowanie wieczyste. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności i postępowanie w tym zakresie pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Natomiast z akt sprawy wynika, że działka nr 3/2, AM-5, obręb Z. stanowi własność Gminy W. i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W związku z tym sąd stwierdził, że prawidłowe było rozstrzygnięcie Prezydenta W. o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w stosunku do działki nr 3/2. Skoro bowiem nieruchomość ta nie stanowi przedmiotu użytkowania wieczystego, to nie może być co do niej wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne mające na celu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dalej sąd stwierdził, że podanie skarżącego skierowane do organu I instancji można również próbować odczytywać jako wniosek o dokonanie sprzedaży działki nr 3/2, AM-5, obręb Z. przez Gminę W. na jego rzecz. Tak sformułowane żądanie również nie może być przez organ załatwione w drodze decyzji, postanowienia czy zaświadczenia, czyli w trybie postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Nie ulega wątpliwości, że umowa sprzedaży jest czynnością prawną, na którą składają się dwa zgodne oświadczenia woli – zbywcy i nabywcy danej nieruchomości. Oświadczenie woli w zakresie sprzedaży danej nieruchomości pozostaje w sferze zagadnień cywilnoprawnych, a nie w sferze władczych rozstrzygnięć administracji publicznej. Gmina (podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego) występuje bowiem w relacjach z obywatelami w dwóch płaszczyznach, to jest prywatno- i publicznoprawnej. Tam, gdzie gmina (jej organy) może wykonywać władztwo nad podmiotami od niej niezależnymi, tam jej działalność znajduje się w sferze publicznoprawnej (łac. imperium). Przykładowo, gmina sprawuje imperium, gdy jej organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz osoby fizycznej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w tych sprawach, gdzie gmina jest stroną czynności prawnej, tam mamy do czynienia ze sferą prywatnoprawną (łac. dominium), w której gmina działa jako osoba prawna w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Wówczas zawieranie umów i inne czynności prawne następują poza postępowaniem administracyjnym. Wobec tego nie można przyjąć, że oświadczenie woli w imieniu Gminy W. (gdyby miała być zbywcą spornej działki nr 3/2) ma być złożone po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek nabywcy nieruchomości. Relacja osoby zainteresowanej kupnem danej nieruchomości z właścicielem owej nieruchomości pozostaje poza zakresem postępowania administracyjnego, ponieważ jest to relacja o charakterze cywilnoprawnym. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem sprzedania mu nieruchomości (działki nr 3/2, AM-5, obręb Z.). Zdaniem sądu, uwzględniając poczynione rozważania, za trafne należy uznać rozstrzygnięcie organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której organ nie mógł załatwić w sposób wskazany w art. 1 k.p.a., to znaczy poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, ani też przez wydanie zaświadczenia. Z tych względów, nawet gdyby przyjąć, że organ winien był wszcząć postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego, to – jak wynika z akt sprawy – dokonałby w nim ustaleń, które doprowadzić musiałyby do stwierdzenia, że brak jest przedmiotu postępowania. Tak ewentualnie wszczęte postępowanie musiałoby wówczas zostać umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.). Uwaga ta tylko dodatkowo potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżonym postanowieniem. Natomiast odnosząc się do uwag skarżącego o 18-letnim sporze z Gminą W. i tym, że jest on pozbawiany swoich słusznych praw choć dysponuje decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr 3/2, należy wskazać, że jeśli skarżący posiada wiarygodne dowody, z których wynika, iż ma roszczenie do Gminy W. o nabycie spornej nieruchomości, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby z roszczeniem swoim skarżący ponownie zwrócił się do Prezydenta W. czy też do sądu powszechnego. Wypada jednak dodać, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (zob. art. 6 Kodeksu cywilnego), a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Reasumując, sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności nie doszło bowiem w postępowaniu przed organami administracji publicznej do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, jakim była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.