II SA/Wr 1590/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do NSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Katarzyna Grott, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przesadzenie i wycinkę drzew i krzewów oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Prezydent W. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2, art. 86 ust. 2 pkt 2, art. 86 c ust. 1 i 3 i art. 86 d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /tj. z 1994r. Dz.U. Nr 49, poz. 196 ze zm./ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów /Dz.U. Nr 120, poz. 1288/ po rozpatrzeniu wniosku firmy A-M. K. zezwolił firmie A-M. K. na przesadzenie konkretnie oznaczonych drzew i krzewów kolidujących z rozbudową pawilonu handlowego przy ul. K. róg ul. S. we W. za naliczeniem opłaty gwarancyjnej w ustalonej wysokości [...], którą należało wpłacić na konto Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego W. Ponadto zezwolono firmie A-M. K. na wycinkę dwóch kasztanowców białych i jeden bożodrzew gruczołkow kolidujących z rozbudową pawilonu handlowego przy ul. K. [...] róg S. we W. z naliczeniem opłaty za usunięcie drzew w wysokości [...]. Zezwolono również w/w na wycięcie drzew kolidujących z rozbudową przedmiotowego pawilonu handlowego: robinia biała, jesion wyniosły, bożodrzew /2 szt./, jabłoń ozdobna i morwa biała, bez naliczenia opłaty. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zezwolono na wycięcie i przesadzenie drzew, krzewów po przeprowadzeniu wizji w terenie jak i stwierdzeniu kolizji z planowaną inwestycją. Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia stwierdziła, że jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości, dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...] składająca się z działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...],[...], obręb W.-P., na której firma B-M. K. planuje rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, a ta nie posiada praw do terenu Spółdzielni, na który została wydana powyższa decyzja. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana z pominięciem i bez powiadomienia strony, jaką jest Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. Ponadto wskazał, że A-M. K. nie dokonał uzgodnień, nie przedstawił planu/projektu i nie uzyskał zgody Spółdzielni na przesadzenie i wycięcie drzew i krzewów rosnących na terenie będącym we władaniu Spółdzielni i stanowiących własność Spółdzielni. W pismach z dnia [...] i [...]A-M. K. ustosunkował się do zarzutów Spółdzielni stwierdzając przede wszystkim, że nie jest ona stroną postępowania w sprawie wycinki drzew i krzewów albowiem nie wykazała swego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego. Zdaniem M. K. brak tego interesu po stronie Spółdzielni wynika głównie stąd, że nie jest ona właścicielem drzew i ograniczyła swoje prawo do wyłącznego z nich korzystania przenosząc je na M. K. Po wtóre zgoda Spółdzielni wyrażona w piśmie z dnia [...]stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, tym samym daje inwestorowi prawo do gruntu oraz do usunięcia drzew kolidujących z inwestycją. Poinformowano, że Spółdzielnię pismem z [...]zawiadomiono o uzyskaniu pozwolenia na wycinkę drzew i Spółdzielnia nie podnosiła zarzutów wobec tej decyzji. Podkreślono, że zaskarżona decyzja została wykonana zgodnie z art. 130 kpa. Decyzją z dnia [...]nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 28 kpa i art. 48 kc uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, iż nie ma wątpliwości, że odwołująca się Spółdzielnia jest stroną niniejszego postępowania gdyż według przeważających poglądów doktryny prawa cywilnego należy przyjąć, iż oddanie nieruchomości samorządowej lub stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste nie stwarza odnośnie drzew wyjątku od zasady superficies solo cedit a wynika to z literalnego brzmienia art. 235 § 1 kc gdzie statut części składowej nieruchomości pozbawiono jedynie "budynki i inne urządzenia". Zgodnie z art. 48 kc, że drzewa znajdujące się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste należy uznać za jej część składową, objętą skutecznym upoważnieniem do wyłącznego korzystania, przysługującym użytkownikowi wieczystemu /art. 233 kc/. Upoważnienie to przysługuje odwołującej się Spółdzielni, gdyż pozostaje ona nadal użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Organ II instancji przyjął, iż o ile zgoda Spółdzielni z dnia [...]stanowiła wystarczający tytuł prawny do władania nieruchomością pozwalający – zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ - na uzyskanie pozwolenia na budowę, to jednak brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że oświadczenie to uprawnia M. K. do usunięcia drzew kolidujących z zamierzoną inwestycją, przy równoczesnym pozbawieniu użytkownika wieczystego nieruchomości praw strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot zezwolenie na wycinkę drzew. Tytuł prawny inwestora do nieruchomości objętej tym postępowaniem da się bowiem sprowadzić do uprawnień wymienionych z umowy użyczenia, która co do zasady nie daje podstaw do zmiany substancji rzeczy. Ze znajdujących się w aktach oświadczeń użytkownika wieczystego nie wynika uprawnienie do takiej zmiany bez zgody Spółdzielni. Co najwyżej można by przyjąć, że zgoda Spółdzielni z dnia [...]upoważnia M. K. do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że użytkownik wieczysty nieruchomości, której częścią składową są drzewa nie ma w tym zakresie interesu prawnego. Tym samym można mu było przyznać przymiot strony w postępowaniu wszczętym takim wnioskiem inwestora. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że ze względu na powyższe wywody całe postępowanie jest obarczone istotną wadą. Konieczność uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji jest dodatkowo uzasadniona tym, że wadliwie określa stronę postępowania, na rzecz której wydano zaskarżone orzeczenie. Określenie podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie – "firma A-M. K." – nie mieści się, zdaniem organu odwoławczego w katalogu stron postępowania administracyjnego, wynikającego z art. 29 kpa, który wymienia jedynie osoby prawne, osoby fizyczne oraz niektóre jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Ponadto zauważono, iż w przytoczonej przez organ I instancji podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano całe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000r., mające zastosowanie w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów /Dz.U. Nr 120, poz. 1288/, gdy prawidłowe wskazanie tej podstawy prawnej powinno wymienić aktualny przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997r. w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz usuwanie drzew i krzewów /Dz.U. Nr 162, poz. 1117 ze zm., w tym wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000r. – Dz.U. Nr 120, poz. 1288/. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. domagając się jej uchylenia w całości z powodu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, iż Spółdzielnia była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki i przesadzenia drzew i krzewów oraz stwierdzenie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]była wadliwa poprzez niewłaściwe oznaczenie strony uprawnionej do przesadzenia i wycinki drzew. W ocenie skarżącego Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była stroną niniejszego postępowania w sprawie wycinki drzew i przesadzenia drzew i krzewów ponieważ owe drzewa i krzewy były własnością Gminy W. jako części składowe gruntu, którego właścicielem jest Gmina. To Gmina jako właściciel drzew i krzewów była zdaniem strony jedynie uprawnionym podmiotem do wydania zezwolenia w tej sprawie. Skarżący posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w postaci zgody Spółdzielni na rozpoczęcie inwestycji a to uprawniało stronę do: wystąpienia w wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew. Spółdzielnia nie miała w chwili wydawania przez organ I instancji przymiotu strony przedmiotowego postępowania i nie ma żadnego znaczenia fakt, iż w chwili sporządzenia tej skargi Spółdzielnia cofnęła swoją zgodę bowiem istniała ona w chwili podjęcia decyzji przez Prezydenta W. Zdaniem skarżącego Kolegium niezasadnie przyjmuje, że nie miał podstaw do tego by składać wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie i przesadzenie drzew i że to Spółdzielnia miała go złożyć jak też że oznaczenie adresata tej decyzji było wadliwe. Oba te argumenty według skarżącego były chybione. Skarżący raz jeszcze podkreślił, iż jako inwestor złożył przedmiotowy wniosek, dysponował prawem do terenu a zezwolenie takie wiąże się z bardzo wysokimi opłatami, których poniesienie spoczywa właśnie na inwestorze. Zatem adresat decyzji pierwszoinstancyjnej oznaczony jest zdaniem skarżącego prawidłowo tj. osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A". Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Natomiast na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strona skarżąca podniosła, iż drzewa których dotyczyło postępowanie zostały usunięte i przesadzone a zatem w chwili rozpoznawania odwołania postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. winno umorzyć swe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 123 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zatem do treści art. 3 § 1 cyt. ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 123 poz. 1270/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podjęta w trybie art. 138 § 2 kpa w przedmiocie pozwolenia na wycięcie drzew i krzewów. Stosownie do treści przywołanego uregulowania organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W szczególności naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i to w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 kpa następuje w sytuacji kiedy w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania a uczestnictwo to polega co najmniej na tym by wszyscy mający interes prawny /obowiązek lub uprawnienie/ zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni. Przeto organ odwoławczy jeżeli odwołanie wniosła uprawniona strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma innej możliwości jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne bowiem jest dwuinstancyjne /art. 15 kpa/ a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi niewątpliwie do uznania, że decyzja jest wadliwa. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ale również i osoba, która nie brała udziału w postępowaniu ale jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Przede wszystkim przesłanka braku udziału wnoszącej odwołanie strony t.j. Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z [...] zezwalającą firmie A-M.K. na przesadzenie i wycięcie drzew oraz krzewów stanowiła podstawę uchylenia tejże decyzji i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zatem we wskazanych okolicznościach należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy użytkownik wieczysty terenu /Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P./, na którym rosną drzewa i krzewy jest stroną postępowania, o ich wycięcie i przesadzenie. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę lecz z przepisów prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu właściciel nieruchomości czy też jego użytkownik wieczysty, z której mają być wycinane za zezwoleniem organu drzewa i krzewy jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Podkreślić należy, iż własność jak i inne prawa majątkowe /w tym użytkowanie wieczyste/ podlegają stosownie do zapisu art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ponadto rozważania dot. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy odnieść także do zapisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o odmowie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. z 1994r. Nr 196 poz. 196 ze zm./. Zgodnie z art. 48 tejże ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne są obowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach /ust. 1/. Usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ ten może uzależnić udzielenie zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane przez niego miejsce, jeżeli takie przesadzenie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami /ust. 2/. Skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. z mocy art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest jednostką organizacyjną, która w związku z użytkowaniem wieczystym terenu, na którym rosną drzewa i krzewy jest obowiązana do utrzymywania ich we właściwym stanie także mogłaby wystąpić o ich usunięcie to nie można przyjąć, że w postępowaniu uruchomionym przez inny podmiot o wycięcie tych drzew i krzewów oraz ich przesadzenie nie jest stroną takiego postępowania, skoro co już wcześniej podkreślono korzysta z konstytucyjnej ochrony jego tego prawa majątkowego. Niewątpliwie i skarżący jako inwestor jest kolejną stroną tego postępowania. Jeżeli w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi powstała konieczność wycięcia drzew i krzewów, ale dokumentacja projektowa nie zawiera wymaganego w takich wypadkach zezwolenia właściwego organu administracji państwowej /art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska/, obowiązek uzyskania takiego zezwolenia obciąża wykonawcę robót. Zatem stronami niniejszego postępowania są zarówno skarżący jako inwestor /wykonawca robót/ jak i użytkownik wieczysty terenu na którym rosną drzewa tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P. Należy zgodzić się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że drzewa i inne rośliny /krzewy/ rosnące na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym stanowią część składową gruntu /art. 48 kodeksu cywilnego/ i są częścią składową objętą skutecznym upoważnieniem do wyłącznego korzystania przysługującego użytkownikowi wieczystemu /art. 233 kc/. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, iż prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało Spółdzielnię Mieszkaniową W.-P. – użytkownika wieczystego gruntu, którego częścią składową są drzewa i krzewy za stronę postępowania dot. wycięcia drzew i krzewów z tej nieruchomości albowiem Spółdzielnia w świetle wyżej przedstawionych wywodów legitymuje się chronionym interesem prawnym o jakim mowa w art. 28 kpa. Bezspornym zatem fakt pozbawienia strony postępowania jego uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stanowi zdaniem Sądu wystarczającą przesłankę zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa niezależnie od innych uchybień wskazanych w zaskarżonej decyzji w tym odnoszących się do naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazania zmiany do rozporządzenia wykonawczego jako aktu podstawowego i rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1997r. w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz usuwanie drzew lub krzewów /Dz.U. Nr 162 poz. 1117 ze zm./ zamiast właśnie tego aktu, czy też poprawnego określenia strony postępowania. W świetle wskazanej argumentacji nie zasługuje na uwzględnienie skarga oraz jej motywy podobnie jak zarzut zgłoszony na rozprawie, iż skoro skarżona decyzja wydana została już po wycięciu i przesadzeniu drzew to postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jak wynika z niespornych poglądów judykatury decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe a będzie to miało miejsce jedynie w przypadku gdy strona skutecznie cofnie odwołanie /porównaj wyrok NSA z 14 października 1999r. sygn. akt II SA 980/98 /niepublikowany/. Bezprzedmiotowość całego postępowania w istocie zachodziłaby w sytuacji gdyby uprzednio wycięto drzewa i krzewy a następnie ubiegano się o zezwolenie na ich wycięcie a taki przypadek nie wystąpił w tej sprawie. Dotąd powiedziane nakazywało nie uwzględnić wniesionej skargi i oddalić ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 123 poz. 1270/.