II SA/Wr 1594/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Ireny i Mirosława M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 3 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania garażu na sklep spożywczy do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia na sklep spożywczy - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, (...). Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 28 kwietnia 2000 r., (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa i art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ nakazano Irenie i Mirosławowi M. w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na sklep spożywczy w przyziemiu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. Sz. Sz. 15 we W. do stanu zgodnego z prawem budowlanym i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia z przeznaczeniem na sklep spożywczy, przez dostarczenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji - zgody właścicieli budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. Sz. Sz. 17 we W. na zmianę sposobu użytkowania garażu na sklep spożywczy. W motywach podano m.in., że dnia 15 lutego 2000 r. Teresa i Włodzimierz W. zamieszkali przy ul. Sz.-Sz. 13 we W. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z informacją o zmianie sposobu użytkowania garażu na sklep spożywczy w sąsiednim budynku przy ul. Sz. Sz. 15. Informację tę potwierdziła kontrola przedmiotowej posesji dokonana przez pracowników Inspektoratu. Wobec powyższego - po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 29 lutego 2000 r., (...) wstrzymano użytkowanie przedmiotowego sklepu. I. i M. M. wnieśli zażalenie na to postanowienie, wobec czego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego wydano decyzję określającą czynności, jakich należy dokonać w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. I. i M. M. przedłożyli projekt adaptacji garażu na sklep spożywczy z pozytywnymi opiniami z zakresu wymagań higienicznych, zdrowotnych i ochrony przeciwpożarowej. Wobec tego, że segmenty budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wybudowano na wspólnych ścianach w granicach działek, organ nadzoru uznał, że na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń sąsiadujących konieczna jest zgoda sąsiadów. W odwołaniu od tej decyzji I. i M. M. podnieśli m.in., że adaptacja pomieszczenia na sklep ogólnospożywczy nie dotyczyła zmian architektonicznych budynku, tylko wnętrza pomieszczenia, co zostało uwidocznione w projekcie adaptacji. W piśmie z dnia 24 lutego 2000 r. poinformowano ich tylko, że winni wystąpić o wydanie decyzji o zmianę sposobu użytkowania, dołączając projekt adaptacji zaopiniowany przez rzeczoznawców ds. przeciwpożarowych i sanitarnych. Nie wskazano potrzeby uzyskania zgody sąsiadów. Podnieśli, że lokalizacja sklepu nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego m. W. Zarzucono ponadto, że zaskarżona decyzja została wysłana po upływie terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania sklepu. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 3 lipca 2000 r., (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podniesiono m.in., że postępowanie tego organu było prawidłowe i zmierzało do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do zgodności z prawem. Było ono uzasadnione treścią art. 71 ust. 3, 50 i 51 prawa budowlanego, zaś uzyskanie zgody sąsiadów jest konieczne w świetle treści art. 5 prawa budowlanego nakazującego ochronę interesów osób trzecich w procesie budowlanym. Decyzja organu I instancji jest datowana na dzień 28 kwietnia 2000 r., a więc w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania, wydanego na podstawie art. 50 prawa, budowlanego. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. i M. M. zarzucili, i jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania przez władze publiczne i ochrony rodziny. W wyniku opieszałości urzędników ponieśli niepowetowaną szkodę materialną. Zarzucili, że zmiany w stosunku do projektu architektonicznego zostały dokonane przez mieszkańców budynku nr 13 /działa w nim przedsiębiorstwo wielobranżowe/ i budynku nr 17, bez poinformowania o tym sąsiadów i organu budowlanego. Zadali pytanie, dlaczego jednym pozwala się na prowadzenie działalności gospodarczej /handel, usługi, hurtownie/ w takiej samej zabudowie, a innym nie, blokując jedyne źródło utrzymania. Podnieśli, że działalność małego sklepu /28 m2/ w najmniejszym stopniu nie nosi zmian uciążliwości dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zarzuty skargi nie zawierają argumentów pozwalających na zmianę decyzji. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek stron - sąsiadów skarżących, zaś nie można zaprzeczyć, że zaadaptowanie garażu na sklep w zabudowie szeregowej powoduje uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd kontroluje zatem merytoryczną i formalną poprawność rozstrzygnięcia /aktu/ administracyjnego i stosownie do wyniku kontroli, oddala skargę lub eliminuje akt z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie kontrola dotyczyła prawidłowości decyzji administracyjnej nakazującej skarżącym, by w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na sklep spożywczy w przyziemiu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. Sz. Sz. 15 we W. do stanu zgodnego z prawem budowlanym i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia z przeznaczeniem na sklep spożywczy dostarczyli w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji zgodę właścicieli budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie na zmianę sposobu użytkowania garażu na sklep spożywczy. Uzyskanie takiej zgody motywowano dwoma względami: treścią art. 5 Prawa budowlanego, nakazującego ochronę interesów osób trzecich w procesie budowlanym oraz tym, że segmenty budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wybudowano na wspólnych ścianach w granicach działek. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, interpretacja przepisów prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego może nasuwać uzasadnione wątpliwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, w myśl którego, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowych przez organ przygotowujący decyzję - pozwolenie na budowę /wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1517/97- nie publ./. Nie ma w prawie administracyjnym - materialnym obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę /wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 371/97- nie publ./. Wprawdzie powoływane wyżej orzeczenia odnoszą się bezpośrednio do procedury uzyskiwania pozwoleń budowlanych, jednakże możliwość ich odniesienia w drodze analogii do procedury uzyskiwania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Wynika to przede wszystkim z tego, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przedmiotem regulacji prawa budowlanego, zaś związana z tym procedura jest składnikiem porządku prawnego w budownictwie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 w związku art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Pozwolenie to może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Z treści regulacji jednoznacznie wynika, że żądanie organu uzyskania przez inwestora uzgodnienia, pozwolenia lub opinii innego podmiotu musi każdorazowo znajdować wyraźną podstawę prawną w przepisach szczególnych, innych niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności. Organy decyzyjne nie powołały się na żaden przepis szczególny, który wyraźnie wskazywałby na konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody sąsiadów na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W każdym razie za przepis taki nie może być uznany art. 5 Prawa budowlanego, który wprawdzie stanowi podstawę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w procesie budowlanym, jednak nie zawiera normy uprawniającej właściciela sąsiedniej nieruchomości do wyrażania zgody na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości graniczącej. Wyprowadzanie obowiązku uzyskania przez inwestorów rozważanej zgody z faktu, iż inwestycja dotyczy segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, połączonego wspólną ścianą, w granicy działki musiałoby być poprzedzone ustaleniami organu, czy i na ile prace remontowe i adaptacyjne obejmujące także wspólną ścianę, ale nie wykraczające poza zewnętrzny obrys lokalu dotyczą "rzeczy wspólnej" w rozumieniu art. 200 Kc, a tym samym ich przeprowadzenie wymaga zgody właścicieli innych lokali. W konkluzji należy stwierdzić, że obowiązek zbadania czy i jakie interesy osób trzecich zostaną ewentualnie naruszone w procesie inwestycyjnym należy do organu decyzyjnego na etapie prac projektowych. Organ powinien ten interes określić, pamiętając, że chodzi o interes uzasadniony o charakterze prawnym, a nie faktycznym. Tak wyraźnie wyartykułowany interes osób trzecich jest tylko jednym z kryteriów, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownych ustaleń - w wyżej podanym zakresie - wymagałoby też analizowane wcześniej stanowisko organu wyprowadzające obowiązek uzyskania przez inwestora zgody sąsiadów z faktu, że inwestycja obejmuje wspólną ścianę, w granicy działki. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut odwołania, że kwestionowana decyzja została wysłana po upływie terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania sklepu, jak i zarzut skargi, że decyzja jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Co do pierwszej kwestii to postanowienie o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego sklepu wydano w dniu 29 lutego 2000 r. zaś, decyzję określającą obowiązek wykonania określonych czynności w dniu 28 kwietnia 2000 r., a zatem w terminie określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa nie powołali się na żadne okoliczności, które mogłyby przemawiać za takim rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powołanej wyżej, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.