II SA/Wr 1595/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki pawilonu handlowego przy ul. B. S. 41 we W. oddala skargę. Decyzją z dnia 10 września 2001r. /nr [...]/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na art. 48, art. 81 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84 "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126/, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustrojowe, nakazał M. J. rozbiórkę pawilonu handlowego przy ul. B. S. 41 we W., działka nr 2, AH-7, obręb O. i uporządkowanie terenu po wykonanych robotach. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 7 września 2001r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której protokolarnie stwierdzono fakt wybudowania pawilonu handlowego wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał też w uzasadnieniu, że pawilon ten jest użytkowany jako sklep branży ogólnospożywczej, posiada wymiary 4m x 7m x 2,60 m, ma lekką konstrukcję z drewna i płyt gipsowych, obudowę i pokrycie z blachy fałdowej i został postawiony w lipcu 2001r. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że wobec naruszenia przez inwestora art. 28 ustawy – Prawo budowlane wyczerpane zostały przesłanki z art. 48 tej regulacji, co obligowało ten organ do orzeczenia w sposób sformułowany w sentencji. Decyzję tą zakwestionowała M. J. poprzez odwołanie wniesione do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zawierające żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu M. J. zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu I instancji budynek nie jest pawilonem handlowym, ale kioskiem i nie został wybudowany w lipcu 2001r. bowiem powstał w efekcie przeprowadzenia jesienią 2000r. generalnego remontu szopy-altany wybudowanej w tym miejscu w 1985r. przez jej męża. Odwołująca się podkreśliła też, że istnienie kiosku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a dla przeprowadzenia remontu szopy-altany nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 13 maja 2002r. /Nr [...]/ wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko przyjęte w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ orzekający wskazał, że przeprowadzonych przez inwestora prac nie można kwalifikować jako remont, ponieważ ich efektem było zrealizowanie zupełnie innego obiektu budowlanego. Organ podkreślił ponadto w uzasadnieniu orzeczenia, że złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy jako czynność zmierzającą do spóźnionej legalizacji budowy, co pozwala uznać, że inwestor miał świadomość działania w sposób naruszający prawo. M. J. skorzystała z prawa do zaskarżenia tego orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu i w skardze zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania, zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, w tym stwierdzenia nielegalnego wybudowania obiektu. Podtrzymała swoje twierdzenia, że obiekt ten powstał w wyniku dokonanego przez nią jesienią 2000r. remontu wybudowanej przed 16 laty na posesji szopy-altany, dla których to prac – jak zapewniono ją w Urzędzie Miejskim – nie było wymagane pozwolenie na budowę. Podała też, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zapewne rezultatem niezrozumienia przez nią – z racji wieku /79 lat/ - uzyskanej w Urzędzie Miejskim informacji, bowiem w istocie chodziło o uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu, będącego zmodernizowaną altaną. Zaprzeczyła też sugestiom wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, aby chciała cokolwiek legalizować, bowiem jest przekonana, że remont odbywał się zgodnie z prawem. Zarzuciła też uchybienia w postępowaniu dowodowym organów obu instancji wskazując przy tym na konieczność przeprowadzenia z urzędu dowodu z zeznań świadków na okoliczność powstania obecnie istniejącego obiektu w wyniku remontu istniejącej od wielu lat szopy-altany. Zaniechanie tej czynności, a w efekcie tego uznanie istniejącego pawilonu za zupełnie nowy obiekt skarżąca określiła jako dalekie nadużycie ze strony organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, odwołując się przy tym do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uwzględniony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w postanowieniu z dnia 21 października 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przede wszystkim należy, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. stanowi przepis art. 48 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z nie budzących wątpliwości ustaleń dokonanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że na działce nr 2, przy ul. B. S. 41 we W. zrealizowany został przez skarżącą obiekt budowlany /w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane/ użytkowany jako pawilon handlowy branży ogólnospożywczej. Obiekt ten nie odpowiada żadnej kategorii obiektów ani robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, objętych enumeratywnym wyliczeniem zawartym w przepisie art. 29 powoływanej ustawy – Prawo budowlane. Wobec nadanego przez ustawodawcę taksatywnego charakteru tego przepisu, wykluczającego jednocześnie stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej, realizowanie takiej inwestycji podporządkowane zostało reżimowi przepisu art. 28 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiącego że, "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Jednocześnie istotne jest, że z przepisu art. 3 pkt 7 tej samej regulacji wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych – należy przez to rozumieć m.in. budowę, której ustawowe rozumienie wyjaśnione zostało w pkt. 6 art. 3 omawianego aktu normatywnego poprzez określenie, że jest to m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego. Obiekt budowlany natomiast zgodnie z przepisem pkt. 1 powoływanego powyżej art. 3 ustawy – Prawo budowlane, zawierającego słowniczek wyrażeń ustawowych, definiowany jest m.in. jako budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi /pkt 1 lit. a/, przy czym budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach /art. 3 pkt 2/. Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżącą – o zasadniczym w sprawie znaczeniu – jest wybudowanie przedmiotowego obiektu bez spełnienia wymogu ustanowionego w art. 28 ustawy – Prawo budowlane. W warunkach obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu prawnego, statuowanego m.in. powoływanymi powyżej przepisami ustawy – Prawo budowlane i wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych nie można zarzucić zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego niezgodności z prawem. Podnoszone w skardze argumenty nie zasługują na uwzględnienie. W świetle obowiązującego prawa samo przekonanie inwestora o nieistnieniu wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w zamierzonym zakresie nie eliminuje bezprawności działania polegającego na zrealizowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia. Nie można również skutecznie wykorzystywać argumentu o powstaniu obiektu – o całkowicie nowej funkcji – na skutek generalnego remontu wybudowanej kilkanaście lat wcześniej szopy-altany. Niezależnie od tego, że skarżąca posługuje się określeniem "remont" w jego potocznym, a nie ustawowym znaczeniu, to istotne jest przede wszystkim to, że prace o takim charakterze i zakresie, jakie zostały dokonane – zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1, 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane – wymagały bezwzględnie zachowania warunku ustalonego w art. 28 tej ustawy. W tych okolicznościach niezasadne są też zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dowodu z zeznań świadków i wadliwości postępowania wyjaśniającego oraz niewłaściwego traktowania intencji skarżącej wobec złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to okoliczności bez znaczenia w tej sprawie. Zważyć bowiem należy, że naruszenie przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane sankcjonowane jest poprzez treść art. 48 tego aktu normatywnego. Istotna też jest zastosowana z woli ustawodawcy kategoryczność i bezwzględność powołanego powyżej art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Należy ją zresztą postrzegać także poprzez wykładnię historyczną, która niejako narzuciła przyjęcie we wskazanym przepisie tak drastycznego i bezwarunkowego rozwiązania normatywnego. Trzeba też mieć na względzie cel tego przepisu, jakim było wyposażenie organów administracji publicznej w instrument umożliwiający zdecydowane eliminowanie skutków naruszenia prawa, w tym przede wszystkim naruszenia wskazywanego wcześniej art. 28 ustawy – Prawo budowlane, co sprawia, że ustanowiona w nim sankcja zaliczana jest do kategorii czynników generalnej prewencji /np. J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz Warszawa 2002r. Dokonując oceny w ustawowo określonym zakresie oraz w odniesieniu do właściwego dla rozpoznawanej sprawy stanu prawnego, Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym w toku podejmowanych czynności procesowych wymogom procedury administracyjnej. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia skargi. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.