II SA/Wr 160/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Politechniki W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...]Starosta K. powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia przepis art. 148 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów /t.j. Dz.U. z 1989r. Nr 58, poz. 449 z późn. zm./ odmówił Politechnice W. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...] Nr [...]zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J. w związku z omyłkowym przekazaniem w trakcie scalenia gruntów nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...]na rzecz S. D. uczestnika postępowania scaleniowego - w związku z upływem ustawowego terminu jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej we wniosku. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że z treści złożonego wniosku i załączonej dokumentacji wynika, że wnioskodawcy znany był już od 1978r. fakt zaistniałej w trakcie postępowania scaleniowego nieprawidłowości polegającej na włączeniu do postępowania scaleniowego nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego pozostawała z mocy prawa w zarządzie Politechniki W. jako przedmiot własności Skarbu Państwa. Fakty te znalazły również potwierdzenie w trakcie prowadzonego odrębnego postępowania z wniosku Politechniki W. w sprawie wydania wypisu i wyrysu. W wyniku tego postępowania sformułowano wniosek - zawiadomienie o wpisaniu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości niezgodnych danych ewidencji gruntów i budynków z jej oznaczeniem w KW Nr [...] oraz niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd Rejonowy w K. zawiadomieniem z dnia [...] poinformował o wpisaniu zgłoszonego ostrzeżenia w KW Nr [...]i KW Nr [...]. Następnie Starosta K. wyjaśnił, że mając na względzie ustawowe terminy - określone w art. 148 § 1 kpa - do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, których niedotrzymanie powoduje utratę prawa do wniesienia określonego środka prawnego, jak i ustalone na podstawie dowodów fakty, należało odmówić wznowienia postępowania. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający poinformował, że stronie przysługuje prawo do złożenia w trybie art. 58-59 wniosku o przywrócenie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Politechnika W., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Motywując takie żądanie pełnomocnik wskazał, że w trakcie scalania gruntów ówczesny organ administracji /Urząd Miasta i Gminy w M./ omyłkowo przekazał na rzecz obywatela S. D., nieruchomość nie zabudowaną położoną we wsi J., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...], dla której Sąd Rejonowy w K., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], do której tytuł prawny, na mocy prawidłowo zawartej umowy kupna-sprzedaży posiada faktycznie Politechnika W. Wyjaśnił przy tym, że wnioskodawca podejmował czynności w zakresie porządkowania stanów dotyczących posiadanych nieruchomości, co w efekcie wywołało czynności organu /np. pismo z dnia [...]/. Organ administracji przyznał, że był mu znany stan niezgodności stanu prawnego nieruchomości ze stanem ewidencyjnym oraz stanem faktycznym, ale z niewyjaśnionych przyczyn zaniechał jakichkolwiek czynności dla usunięcia stanu niezgodnego z prawem, naruszając w ten sposób przepisy art. 6, 7, 8 i 9 kpa, co wskazuje na konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od odwołania pełnomocnik Politechniki W., odrębnym podaniem wniesionym do organu I instancji w dacie wniesienia odwołania, złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]Nr [...] stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie Wojewody W. z dnia [...] zatwierdzające projekt scalenia gruntów wsi J. wydane zostało w warunkach ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz.U. Nr 3, poz. 13/, która to ustawa wprowadziła autonomiczne postępowanie bez odwołania się do kodeksu postępowania administracyjnego i przyjęła m.in. zasadę jednoinstancyjności, gdyż decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany stawała się decyzją ostateczną. W art. 14 ustanowiła jedyny tryb zmiany takiej decyzji: zmiana mogła być dokonana tylko z urzędu, a nie na wniosek i tylko w wyjątkowych przypadkach, jeżeli wymagały tego szczególnie ważne względy gospodarcze lub jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem istotnych przepisów prawa. Należy więc przyjąć, że na gruncie tej ustawy wyłączone było stosowanie trybu wznowienia postępowania, jak i innych trybów nadzwyczajnych zezwalających na zmianę decyzji ostatecznej. Organ orzekający uznał za błędne twierdzenie wnioskodawcy , że pismo z dnia [...] powinno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż takie uprawnienie wówczas nie przysługiwało. Natomiast ustawa z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, która zastąpiła ustawę z 1968r. zmieniła zasadę procedury, wprowadzając ogólne reguły z kodeksu postępowania administracyjnego, zatem można przyjąć, że aktualnie stronie służy prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody W. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Strona najpóźniej dowiedziała się o podstawie wznowienia w dniu [...], zatem składając wniosek o wznowienie postępowania dopiero w 2003r. niewątpliwie uchybiła terminowi z art. 148 § 1 kpa, dlatego też odmowa wznowienia postępowania orzeczona przez Starostę K. jest uzasadniona. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie jest możliwe ze względu na upływ ponad 10 lat od jej ogłoszenia, a przy tym z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca podejmował czynności zmierzające do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości. Z materiału sprawy wynika bowiem, że po złożeniu pisma z dnia [...] następną czynnością było złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...]. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. przedstawił własną ocenę legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi J., gmina M., wydanej przez Wojewodę W. w dniu [...]. Decyzję organu odwoławczego zakwestionowała Politechnika W. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i "poprzednich decyzji kolejnych organów administracji publicznej oraz decyzji ówczesnego Wojewody W. z dnia [...]zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych we wsi J....". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie podziela argumentacji organu II instancji i wyjaśnił, iż Politechnika W. jest wielkim i bardzo złożonym podmiotem, posiadającym kilkadziesiąt jednostek organizacyjnych, które mają swoje siedziby w przeszło dwustu obiektach, znajdujących się na terenie całego województwa d., posadowionych na około tysiącu działek gruntowych. Dzięki prowadzonym pracom inwentaryzacyjnym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została bezprawnie zawłaszczona, a żaden z organów administracji publicznej nie podjął z urzędu jakichkolwiek czynności w zakresie odwrócenia stanu sprzecznego z prawem. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odwołał się przy tym do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w jej uzupełnieniu oświadczył, że zarzuty sformułowane w skardze wynikają prawdopodobnie z niezrozumienia przez pełnomocnika skarżącego tego, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło odmowy wznowienia postępowania, w którym nie ocenia się przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się również z twierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość została "zawłaszczona", bowiem nigdy nie była ona we władaniu Politechniki W. i pozostawała od chwili nabycia w 1972r. jedynie w jej zarządzie, stanowiąc własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wskazać, że zasadne i zgodne z prawem są twierdzenia organu odwoławczego, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie ograniczone zostało do określenia dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi J., co wyłączało możliwość dokonywania jakiejkolwiek oceny merytorycznej kwestionowanego w tym postępowaniu orzeczenia. Tym bardziej niezrozumiałe i nieuprawnione jest zatem przedstawienie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swojego stanowiska w kwestii legalności orzeczenia Wojewody W. z dnia [...]opisanego powyżej. Nie jest to jednak okoliczność, która miała wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania w opisywanej wcześniej sprawie. Zaskarżona czynność orzecznicza oraz czynność ją poprzedzająca podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest o wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Podanie /wniosek/ o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Istotne ponadto jest, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podporządkowane jest komplementarnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasad ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Z katalogu rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy, zawartego w przepisie art. 138 kpa wynika, że dysponuje on zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w niej okoliczności. Tylko prawidłowe czynności organu w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych art. 138 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi, jakkolwiek nie z powodów w niej przedstawionych. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu [...]/data stempla pocztowego/, a zatem po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego wniesiony został na podstawie art. 58 kpa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczność ta pozostała poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie przez organ odwoławczy. Konsekwencją procesową tej czynności było podjęcie przez organ I instancji w sposób naruszający prawo, postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania do czasu rozstrzygnięcia odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Materiał zebrany w sprawie nie pozwala stwierdzić, czy postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez zażalenie lub w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym, ani też, czy po wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji, a zatem po usunięciu przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, postępowanie to zostało podjęte, a wniosek o przywrócenie terminu prawidłowo rozpatrzony. Zakres prowadzonego postępowania i fakt, że decyzja zaskarżona odwołaniem wydana została w warunkach art. 149 § 3 kpa, a okolicznością determinującą to rozstrzygnięcie było uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określonego w przepisie art. 148 § 1 kpa, powodowały, że zasadniczą w sprawie kwestią było - w zaistniałych okolicznościach faktycznych - rozstrzygnięcie w sposób ostateczny w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Wyjaśnić przy tym należy, że organ I instancji błędnie kwalifikował rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym jako zagadnienie prejudycjalne /art. 97 § 1 pkt 4 kpa/ w postępowaniu wszczętym wnioskiem o przywrócenie terminu, bowiem chcąc określić relacje między obu sprawami należy wskazać na akurat odwrotną zależność. Rozstrzygnięcie w kwestii zachowania terminu przyjętego w art. 148 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa jest bezwzględnie uwarunkowane uprzednim rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, jeżeli taki w sprawie został złożony nawet - tak jak w tym przypadku - wskutek niewłaściwego pouczenia. W okolicznościach, jakie zaistniały w sprawie organ I instancji był zobligowany przede wszystkim do wezwania pełnomocnika strony do uzupełnienia braków wniosku, mając na względzie przesłanki wymagane treścią art. 58 § 1 i § 2 kpa, a następnie - w zależności od oceny przeprowadzonej w granicach wskazanego powyżej przepisu - do zakończenia postępowania wszczętego tym wnioskiem w sposób zgodny z przepisami administracyjnego prawa procesowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji ustali sposób załatwienia wniosku o przywrócenie terminu - jeżeli w ogóle organ właściwy podjął czynności w tym przedmiocie - i uwzględni go w swojej ocenie, a w przypadku zaniechania obowiązku przez organ I instancji zobliguje go do załatwienia sprawy, a ponadto dokona ustaleń co do bytu prawnego postanowienia Wicestarosty K. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu i w zależności od tych ustaleń rozważy potrzebę jego zweryfikowania w nadzwyczajnym trybie. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że wobec podjęcia w sprawie orzeczenia kasacyjnego w stosunku do zaskarżonej decyzji, rozstrzyganie co do wydanych poprzednio w sprawie decyzji z pominięciem administracyjnego trybu instancyjnego byłoby przedwczesne i nieprawidłowe.