II SA/Wr 1601/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił K. S. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ od dnia 1stycznia 2002 r. art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dotyczący zasiłków przedemerytalnych, został skreślony. Powyższą decyzję zaskarżył K. S., domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu wskazał, iż w dniu rejestracji posiadał wymagany okres zatrudnienia, a jedynie brakowało mu dokumentów potwierdzających faktyczny staż pracy. Do odwołania dołączył zeznania dwóch świadków potwierdzające miesięczny okres pracy w A w M. oraz zaświadczenie z Archiwów [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2, ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. ustawy o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentów (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu faktycznym podniósł, że K. S. w dniu 31 grudnia 2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 stycznia 2002 r. W dniu 13 lutego 2002r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, dołączając dodatkowe świadectwa pracy. W dniu rejestracji 31 grudnia 2001 r. K. S. przedłożył dokumenty, na podstawie których ustalono, iż posiada okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku wynoszący 29 lat i 10 miesięcy, w tym 18 lat, 10 miesięcy i 29 dni pracy w warunkach szczególnych. W dniu 13 lutego 2002 r. dostarczył świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w B w O. w okresie od 1 sierpnia 1970 r. do 31 sierpnia 1970 r. Po doliczeniu tego okresu zatrudnienia, K. S. posiada okres pracy wynoszący 29 lat i 11 miesięcy, w tym 18 lat, 10 miesięcy i 29 dni pracy w warunkach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - osoby, które przed dniem 1 stycznia 2002 r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Wobec tego prawo do zasiłku przedemerytalnego po 1 stycznia 2002 r. mogą uzyskać tylko te osoby, które zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. i spełniały w dniu rejestracji lub spełniły do 31 grudnia 2001 r. warunki określone w uchylonym art. 37j ustawy, zatem prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje między innymi osobom, które zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy najpóźniej w dniu 31 grudnia 2001 r., ale faktycznie prawo do zasiłku przedemerytalnego nabyły lub nabędą od dnia 1 stycznia 2002 r. lub później. K. S. zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 31 grudnia 2001 r., lecz w dniu rejestracji nie spełniał warunków określonych w uchylonym art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymaganych do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, tj. nie udokumentował 30 letniego okresu zatrudnienia uprawniającego do zasiłku. Następnie organ odwoławczy stwierdza, że z załączonych do odwołania zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w A w M. nie wynika, czy była to praca stała. Z pisma Archiwów [...] wynika natomiast, że nazwisko skarżącego nie figuruje ani w listach płac, ani w rejestrach pracowników. Wnioskować więc należy, iż była to praca sezonowa, którą wnioskodawca wykonywał podczas wakacji. Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się K. S. i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o weryfikację zaskarżonej decyzji wskazując iż organ nie wziął pod uwagę dalszej treści pisma Archiwum [...] stwierdzającego, że dokumenty z lat 1968 - 1969 mogą być niekompletne. Kwestionuje także domniemanie organu, iż wykonywał w okresie wakacyjnym pracę sezonową, gdyż praca przy sortowaniu desek to podstawowy dział produkcyjny tartaku, w którym produkcja odbywa się przez cały rok, zatem nie ma ona charakteru sezonowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku przedemerytalnego faktem, że praca sezonowa, dorywcza podczas wakacji nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. to w oparciu o przepisy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje nie odpowiadają wymogom prawa. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - osoby, które przed dniem 1 stycznia 2002 r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach, zatem prawo do zasiłku przedemerytalnego po 1 stycznia 2002 r. mogą uzyskać osoby, które zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r. i spełniały w dniu rejestracji lub do 31 grudnia 2001 r. warunki określone w uchylonym art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.- zwaną dalej ustawą), przeto prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobom, które zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy najpóźniej w dniu 31 grudnia 2001 r. Przepis art. 37j ust 1 ustawy stanowił, iż zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiadały okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiadały okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z ustaleń powiatowego urzędu pracy wynika, że skarżący zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 31 grudnia 2001 r., legitymując się stażem pracy wynoszącym 29 lat i 11 miesięcy, w tym 18 lat, 10 miesięcy i 29 dni pracy w warunkach szczególnych, gdyż nie zaliczono mu do uprawnień pracy w gospodarstwie rodziców, lecz zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego, w ocenie organu I instancji jest fakt uchylenia mocy obowiązującej art. 37j cyt. ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił w/w stanowiska organu I instancji, rozpatrując zaś nowe dowody dołączone do odwołania tj. zeznania świadków potwierdzające miesięczny okres pracy K. S. w A w M. i zaświadczenie z Archiwów [...] uznał, że z zeznań świadków nie wynika, czy była to praca stała, wobec tego zakwalifikował tę pracę jako sezonową, co jego zdaniem potwierdza pismo Archiwów [...], wskazujące, iż nazwisko skarżącego nie figuruje na listach płac ani w rejestrach pracowników. W tym miejscu trzeba wskazać, iż zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwaną dalej K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stąd okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności gdy strona przedstawia dowód z zeznań świadków. W niniejszej sprawie organ odwoławczy takiego postępowania nie przeprowadził i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż z zeznań świadków nie wynika, że była to praca stała, dlatego zakwalifikował ją jako pracę sezonową. Tymczasem świadkowie w przedłożonych zeznaniach wskazali rodzaj wykonywanej pracy (sortowanie desek), oświadczyli, iż praca była stała, wykonywana w pełnym wymiarze czasu i, że z tytułu wykonywanej pracy skarżący był ubezpieczony. Organ nie zauważył tych kwestii, ograniczając się do arbitralnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, bez uzasadnienia swojego stanowiska stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja nie podaje, oprócz wyżej omówionej, przesłanek jakimi się kierowała przy jej rozstrzyganiu. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym sprowadza się w związku z tym do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie jej prawidłowości. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic wyznaczonych zasadą oceny materiału dowodowego. Organ administracji, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 77 K.p.a., a także zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, iż organ I instancji rozstrzygnął sprawę, wbrew obowiązującym przepisom, które dawały skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego pomimo uchylenia art. 37j ustawy, naruszając art. 11 ust 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, natomiast organ odwoławczy nie wykazał w sposób wyczerpujący, jakimi konkretnymi okolicznościami kierował się nie dając wiary zeznaniom świadków potwierdzającym zatrudnienie skarżącego we wskazanym okresie. Narusza to art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskazujący na to, iż to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanej decyzji została podjęta także w odpowiedzi na skargę, która jednak nie może być traktowana przez sąd jako uzupełnienie do decyzji, gdyż czynność ta należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).