II SA/Wr 1607/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]Nr [...], wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent W. orzekł o zameldowaniu W. R. na pobyt stały w lokalu przy ul. P. [...]we W. Organ I instancji pozytywnie rozstrzygnął w ten sposób wniosek W. R. o zameldowanie, uznając iż ustalony przez organ stan faktyczny spełnia hipotezę normy z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity z 2001r. Dz.U. Nr 87, poz. 960 ze zm.), jako że w/w rzeczywiście mieszka po wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu. Zeznania stron i świadków przesłuchiwanych w postępowaniu były sprzeczne. Współnajemca lokalu - A. T. potwierdził co prawda, że W.R. jest konkubentem jego córki M. T. i często przebywa w lokalu, a nawet otrzymał od córki klucze do drzwi wejściowych, zaprzeczył jednak by W. R. zamieszkiwał tam. Podkreślał, że konkubent córki posiada własny dom w T., gdzie może zamieszkiwać na stałe. W toku postępowania A. T. wielokrotnie podnosił, że córka M. wraz z konkubentem oraz byłą żoną utrudniają zamieszkiwanie w lokalu i korzystanie z jego pomieszczeń wspólnych jemu oraz jego obecnej żonie L. T., często dopuszczając się aktów przemocy. Podniósł, że wniósł pozew o eksmisję w/w. Przesłuchiwani w charakterze świadków M. T., E. T. (była żona A. T.), W. R. oraz znajoma W.R. i M. T.- E. F. potwierdzili, że W.R. mieszka w lokalu przy ul. P. [...]od jesieni 2002r., natomiast A. T. wraz z L. T. utrudniają korzystanie z mieszkania M. T. i jej konkubentowi. Wobec sprzecznych zeznań stron postępowania organ zwrócił się do zarządcy budynku B Sp. z o.o. o ustalenie faktu pobytu wnioskodawcy w przedmiotowym lokalu. W piśmie z dnia [...]zarządca poinformował organ ewidencyjny, że na podstawie wywiadu przeprowadzonego w budynku przy ul. P. [...] ustalono, iż W. R. prawdopodobnie zamieszkuje w lokalu nr [...]. Wraz z powyższą informacją B przesłał organowi ewidencyjnemu notatkę z przeprowadzonej w dniu [...] kontroli mieszkaniowej, w której to notatce stwierdzono, iż "lokatorka z mieszkania nr [...] potwierdza, że Pan W. R. zamieszkuje z Panią M. T. od około trzech miesięcy" (pod spodem uwidoczniono nieczytelny podpis tej osoby). Ponadto pismem z dnia [...]. Komendant Komisariatu Policji W.-Ś. poinformował, że na podstawie rozmowy z sąsiadami oraz lokatorami lokalu przy ul. P. [...]ustalono, ze W. R. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od października 2002r. Powyższą informację Prezydent W. uznał za wystarczającą dla wydania decyzji o zameldowania W. R. Wojewoda D. nie uznał odwołania A. T. za zasadne i i decyzją z dnia [...] Nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zauważono, że wprawdzie odwołujący kwestionował bezstronność świadka E. F., jednak fakt zamieszkiwania W. R. potwierdzili inni świadkowie, a także policja. Bezspornie też ustalono, że W. R. posiadał w spornym lokalu rzeczy osobiste oraz że dysponował kluczami do lokalu. W skardze na powyższą decyzję A. T. ponownie podnosił, że ustalenia organu , co do zamieszkiwania W. R. w przedmiotowym lokalu są niezgodne z prawdą, osoby, z którymi rozmawiała policja zostały przez M. T. nakłonione do złożenia fałszywych zeznań, a świadek E. F. jest bliską koleżanką córki i zeznawała według jej wskazówek. W dalszej części skargi opisywał, w jaki sposób córka z konkubentem znęcają się nad nim i jego obecną żoną. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że A.T. nie podjął działań prawnych zmierzających "rozwiązania problemu wynikającego ze wspólnego zamieszkiwania stron". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. O zgodności z prawem decyzji administracyjnej decyduje to, czy rozstrzyga sprawę administracyjną z zgodzie z przepisami prawa materialnego - a więc czy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie ustalono obowiązującą normę prawną i ją zinterpretowano oraz to, czy rozstrzygnięcie było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z procedurą nie jest przy tym - wbrew temu, co zdaje się wynikać z praktyki wielu organów administracji - sprawą drugorzędną w stosunku do prawidłowego stosowania prawa materialnego. Ogólne zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, rozwinięte następnie w regulacjach szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych etapów postępowania, wyznaczają ramy swobody organu w kształtowaniu postępowania administracyjnego, a przez to wpływają na prawidłowe stosowanie normy materialnoprawnej. Zasady takie jak zasada prawdy obiektywnej czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu konkretyzują się w poszczególnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które z kolei stanowią ustawowe gwarancje praw stron postępowania administracyjnego. Doniosłość rozwiązań takich jak obowiązek podejmowania przez organ z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania, do uczestnictwa w każdej czynności dowodowej, prawo do zgłaszania swoich żądań, opinii oraz zastrzeżeń, prawo do informacji o swojej sytuacji procesowej, polega z jednaj strony na zminimalizowaniu ryzyka wydania decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, z drugiej na zapewnieniu rozstrzygnięciu maksymalnego obiektywizmu i wyeliminowaniu czynników, które mogłyby poddawać go w wątpliwość. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało, w opinii Sądu przeprowadzone z pogwałceniem wskazanych wyżej: zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Normą prawa materialnego, o którą oparto zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ja decyzję Prezydenta W., był art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl powyższych przepisów warunkiem zameldowania osoby na pobyt stały jest jej zamieszkiwanie pod określonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Warunkiem zatem wydania decyzji o zameldowaniu W. R. na pobyt stały w spornym lokalu było bezsporne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, iż faktycznie zamieszkuje on w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Obowiązek wykazania tej przesłanki spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o zameldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Zobiektywizowanie oraz wiarygodność dowodów, przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy - jak w rozpoznawanej sprawie. W tym świetle negatywnie trzeba ocenić fakt, iż decyzję o zameldowaniu W. R. oparto z jednej strony na zeznaniach świadków zainteresowanych jego zameldowaniem (konkubina M. T. i jej matka i była żona A. T. ) oraz ich znajomych (E.F.), rezygnując z powołania świadków wskazywanych przez A. T. (żony L.), z drugiej zaś strony na informacji uzyskanej od zarządcy budynku, sporządzonej na podstawie rozmowy z jedną tylko sąsiadką, której nazwiska w notatce czynności kontrolnych nie podano oraz na informacji z policji, będącej wynikiem rozmowy z sąsiadami oraz lokatorami przedmiotowego lokalu - których to osób w ogóle nie wskazano. Organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się przy tym do autorów powyższych informacji, tj. B oraz policji o uzupełnienie danych dotyczących osób, z którymi przeprowadzono wywiad. Kolejne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego dotyczy trybu przeprowadzania dowodu ze świadków oraz sposobu dokumentowania zeznań świadków. Wymogi w tym względzie zostały określone w art. 79.k.p.a., stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym przepisem strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), jak również ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Realizacja przytoczonego przepisu ma służyć gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Wprowadzony cytowanym przepisem tryb przesłuchania świadków został jednak przez organ pierwszej instancji całkowicie pominięty, zaś organ drugiej instancji uchybienia tego nie odnotował bądź też nie uznał za znaczące. Tymczasem regulacja ta jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności - jak już zaznaczono - umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując od zawiadomienia stron o przesłuchaniu świadków organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 3 k.p.a. W efekcie ustalenia w zakresie stanu faktycznego organ wywiódł niemal w całości z oświadczeń stron mających w sprawie przeciwne interesy niż współnajemca lokalu A.T. oraz z oświadczeń osób, których tożsamość w postępowaniu nie została podana, uniemożliwiając jednocześnie skarżącemu skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 79 k.p.a. W tym miejscu wypada zauważyć, że jakkolwiek oczywiście dopuszczalne jest zwrócenie się przez organ administracji do zarządcy budynku o informację dotyczącą zamieszkiwania określonej osoby w tym budynku, to nie bez znaczenia jest, w jakim trybie zarządca wszedł w posiadanie tej informacji. Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy fakt zamieszkiwania określonej osoby był zarządcy znany wcześniej w związku z wykonywaniem jego obowiązków i uprawnień - i wówczas informacja ta podlega jako jeden z dowodów w sprawie ocenie obejmującej również wskazane źródło jej pochodzenia, od sytuacji, gdy dopiero w toku postępowania wyjaśniającego zarządca przeprowadza czynności ustalające, niejako na skutek zlecenia organu. W takim wypadku nie może to prowadzić do faktycznego obchodzenia wymogów określonych w art. 79 k.p.a. i przesłuchiwania świadków bez wcześniejszego powiadomienia strony poprzez swoiste "wysłużenie się" organu administracji innym podmiotem. Wymaga dodatkowo podkreślenia, iż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m. in. zeznania świadków czy stron, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 k.p.a. Oceniając charakter naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 79 k.p.a. należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem tego naruszenia za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zeznania świadków nie miały w danej sprawie zasadniczego wpływu na kształt rozstrzygnięcia, niezachowanie rygorów określonych w art. 79 k.p.a. pozostaje zawsze istotnym naruszeniem prawa. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 1986r. sygn. akt II SA 2015/85 (ONSA 1986 Nr 1, poz. 13) stwierdzając , iż "Zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzanego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy". Opisane wyżej uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a.