II SA/Wr 161/17

Dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 50 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) nakazał A.Z. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr 258/1 obręb 0004 – K. przy ul. K. [...] w K., polegających na przebudowie budynku mieszkalno-usługowego, niwelacji terenu nieruchomości i przebudowie sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej przez teren nieruchomości oraz przedłożyć w terminie 30 dniu ocenę techniczną wykonanych robót, opracowaną przez osobę uprawnioną, dotyczącą budynku oraz sieci kanalizacji deszczowej. Z uzasadnienia wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem M. Z. , doręczonym organowi w dniu 15 czerwca 2016 r. zawierającym ponadto wniosek o ustalenie legalności wykonywania robót budowlanych przez A.Z. na działce oznaczonej numerem 258/1 przy ul. K. [...] w K.. W treści wniosku M. Z. podał, że na terenie opisanej w nim nieruchomości od strony zachodniej budynku nr 41 i sąsiedniej nieruchomości nr 43 wykonano głębokie wykopy ziemne przy budynku wielorodzinnym o funkcji mieszkalno-usługowej (nr 41) oraz bezpośrednim sąsiedztwie granicy z posesją nr 43 podkopując fundamenty ogrodzenia w linii granicy, przy czym roboty te prowadzone są bez nadzoru osoby uprawnionej i bez zabezpieczenia terenu robót. Zdaniem wnioskodawcy charakter robót prowadzonych przez A.Z. i sposób ich wykonania stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia poprzez niebezpieczeństwo podkopania fundamentów zabytkowego budynku oraz zawalenia się ogrodzenia rozgraniczającego nieruchomości. Dodatkowo M. Z. wyjaśnił, że z udzielonych mu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej informacji wynika, że od początku 2015 r. do tego organu nie wpłynął wniosek A.Z. o udzielenie zezwolenia na budowę, ani zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Podał też, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr 41 na cele budowlane, bowiem uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w K. z dnia [...] r. Nr [...] została zaskarżona do Sądu, w związku z czym – jak wynika z akt sprawy – w kolejnym piśmie skierowanym do organu nadzoru budowlanego M. Z. zwrócił się o dopuszczenie dowodu z odpisu jego pozwu o uchylenie opisanej uchwały podjętej w sprawie zagospodarowania przez A.Z. części wspólnych poprzez dobudowę do przedmiotowego budynku tarasu od strony wschodniej, oraz schodów zewnętrznych prowadzących na taras, a ponadto o wstrzymanie wszelkich robot budowlanych prowadzonych na nieruchomości nr 258/1 w K. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Okręgowy w J.. Ponadto materiał sprawy wskazuje, że pismem z dnia 14 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie przewidywanych prawem działań w celu zapobieżenia katastrofie budowlanej i niebezpieczeństwu utraty zdrowia i życia przez ludzi przebywających na terenie nieruchomości, objętej przedmiotowymi robotami budowlanymi, wyjaśniając, że doprowadziły one do: - naruszenia konstrukcji wsparcia podstawy werand drewnianych – na parterze i na I piętrze od strony zachodniej, w wyniku czego zarysowały się i wciąż zwiększają się widoczne spękania na werandzie w lokalu nr 3 (w miejscu połączenia werandy ze ścianą budynku), - usunięcia skarpy ziemi, na której dodatkowo opierały się ww. werandy, - naruszenia stateczności skarpy – w wyniku wykonania wykopów ziemnych na gł. ponad 2 m część odsłoniętej skarpy nie jest zabezpieczona i może grozić osunięciem ziemi w kierunku chodnika, - naruszenia stateczności ogrodzenia na granicy z działką sąsiednia nr 257 – ogrodzenie przechyla się i grozi zawaleniem, - braku wiedzy odnośnie parametrów instalacji kanalizacyjnej i sanitarnej – dokonano obniżenia posadowienia rurarzu odpływów z budynku do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, jak również przebiegu tras kanalizacji sanitarnej i deszczowej, - wykonania robót w branży elektrycznej, w wyniku których część przewodów wisi na gwoździu na ścianie budynku. Następnie w załączeniu do pisma z dnia 18 lipca 2016 r. M. Z. przedłożył do akt kopie postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...] r., którym zawieszono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego: rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego - dobudowę tarasu do werandy od strony zachodniej w budynku przy ul. K. [...] na obszarze miasta K., chronionego prawnie wpisem do rejestru zabytków (nr [...]) z dnia [...] r. w związku z zaskarżeniem uchwały nr [...] z dnia [...] r. do Sądu Okręgowego w J.. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził w dniu 27 lipca 2017 r. wizje na przedmiotowej nieruchomości, w toku której współwłaściciele budynku, tworzący wspólnotę mieszkaniową, oświadczyli, że Pan A.Z. "wkroczył poza zakres uchwały wspólnoty z dnia [...] r.". Zarzucono A.Z. rozkopanie terenu naokoło werandy, co spowodowało naruszenie stabilności skarpy. Po rozkopaniu terenu inwestor wykonał nowe słupy żelbetowe (wys. ok 2,5 m) - wcześniej weranda opierała się na słupkach z bloczków betonowych o maksymalnej wysokości do 1.0 m. Obecni współwłaściciele domagali się przywrócenia obiektu (werandy) do stanu pierwotnego. W toku prowadzonej czynności A.Z. okazał do wglądu zgłoszenie z dnia 14 listopada 2014 r. obejmujące wykonanie niwelacji nawierzchni przed budynkiem. (Brak pozwolenia lub zgłoszenia na wykonanie nowych słupów przy werandzie i rozkopanie terenu). Ponadto stwierdzono, że inwestor wykonał nową instalację kanalizacji sanitarnej- o innym przebiegu. Współwłaściciele twierdzili, że nieznane są rzędne posadowienia i parametry kanalizacji sanitarnej i domagali się przywrócenia murku pierwotnie przebiegającego wzdłuż ulicy. Państwo Z. zgłosili obawy co do bezpieczeństwa ich werandy – lokal nr 3, jako że zauważyli odspojenie werandy od ściany budynku, ale odspojenia tego organ podczas wizji w lokalu nr 3 nie stwierdził. Ponadto w uzupełnieniu swojego stanowiska w sprawie, pismem z dnia 28 lipca 2016 r. M. Z. poinformował, że wspólnota nie wyrażała zgody na jakiekolwiek prace archeologiczne na terenie działki nr 258/1, wobec czego, wykonując takowe roboty, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei M. Z. wniósł o dołączenie jako dowodu w sprawie pisma D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r., z którego wynika, że prowadzone przez niego prace ziemne zostały wstrzymane przez kierownika Delegatury w J. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w dniu 15 czerwca 2016 r. bowiem prace prowadzone są na podstawie zgłoszenia dokonanego w starostwie z dnia 14 listopada 2014 r., jednak bez uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie nadzoru archeologicznego. W piśmie poinformowano też, że A.Z. wystąpił do konserwatora zabytków z wnioskiem dotyczącym budowy dwupoziomowego tarasu z balkonem dla lokalu nr 3. Materiał sprawy wskazuje również, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. M. Z. wniósł – powołując się na żądanie członków Wspólnoty Mieszkaniowej, udokumentowane w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2016 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości o nakazaniu inwestorowi: - odbudowy pierwotnego ogrodzenia dz. nr 258/1 od strony zachodniej, które było wykonane z muru oporowego z naturalnych kamieni o wys. ok. 0,5 m oraz siatki stalowej mocowanej do słupków, - przywrócenia pierwotnej instalacji sanitarnej i deszczowej na terenie dz. nr 258/1 o odpowiednich przekrojach rur i spadkach zgodnie z rzędnymi posadowienia dla tych instalacji, które uwidocznione są na mapach do celów projektowych, - przywrócenia części obszaru dz. nr 258/1 o charakterze biologicznie czynnym (obszary zieleni po stronie zachodniej). W tym stanie sprawy – jak wyjaśnił orzekający organ nadzoru budowlanego – podjęte zostało opisane na wstępie postanowienie. Postanowienie to zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez M. Z. , który w zażaleniu zażądał nałożenia obowiązku uzupełnienia zaskarżonego postanowienia z powodu jego niekompletności, ewentualnie uchylenia tego postanowienia w celu jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji oraz w celu skierowania obowiązku do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w K.. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postepowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ orzekający szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z powoływanym, w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 2016 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w przypadkach innych niż określenie w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jednocześnie, przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Ponadto w myśl art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. We wskazanych w zastrzeżeniu przepisach ustawodawca przewidział katalog robót zwolnionych z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz takich, które choć z tego obowiązku zwolnione, wymagają jednak dokonania zgłoszenia. Uwzględniając przywołane regulacje organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji właściwie zastosował procedurę przewidzianą w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymując prowadzone przez inwestora roboty oraz nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót bowiem wykonane przez inwestora roboty budowlane zrealizowane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane wyczerpują mianowicie dyspozycję art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowy znajduje się na obszarze układu urbanistycznego K. - chronionego prawnie wpisem do rejestru zabytków pod nr [...]. Ta okoliczność powoduje, że wszystkie prowadzone przy tym obiekcie roboty budowlane wymagają akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyrażonej w formie pozwolenia na budowę. Inwestor, zaniechawszy realizacji ciążącego na nim obowiązku uzyskania takowego pozwolenia, doprowadził w konsekwencji do zaistnienia sytuacji stanowiącej klasyczny przykład samowoli budowlanej. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do podjęcia w ramach tzw. procedury naprawczej czynności mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zaskarżony postanowieniem organ pierwszej instancji nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na terenie dz. nr 258/1 przy ul. K. [...] w K. polegających na: • przebudowie budynku mieszkalno-usługowego, • niwelacji terenu ww. nieruchomości, • przebudowie sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej przez teren ww. nieruchomości. Jednocześnie organ orzekający zwrócił uwagę, że w toku przeprowadzonych w sprawie oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że inwestor dokonał rozkopania terenu naokoło werandy, po rozkopaniu zaś terenu wykonał nowe słupy żelbetowe (wys. ok. 2,5 m – wcześniej weranda opierała się na słupkach z bloczków betonowych o maksymalnej wysokości do 1,0 m) ponadto wykonał nową instalację kanalizacji sanitarnej – o innym przebiegu, czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Stwierdzić zatem należy, że wykonane przez inwestora roboty ziemne nie polegały na niwelacji terenu, lecz miały inny charakter – dokonano mianowicie głębokich wykopów przy zachodniej ścianie budynku. Ponadto organ odwoławczy nakazał – powołując się na treść pism wnoszonych w toku postępowania przez M. Z. , że roboty ziemne wykonane przez inwestora nie ograniczyły się wyłącznie do robót przy budynku, ale objęły istniejącą na działce skarpę skutkując jej niestabilnością (działka charakteryzuje się dużą różnicą wysokości terenu), oraz ogrodzenie działki, prowadzące do zagrożenia jego zawaleniem się. Jednocześnie organ orzekający podał, że w kierowanych do organu pierwszej instancji pismach M. Z. wskazuje faktycznie na wykonanie przez inwestora kanalizacji deszczowej, jednakże robót takowych nie stwierdzono w toku wizji w dniu 27 lipca 2016r. ale podnosi też kwestię robót z zakresu branży elektrycznej i w tym zakresie brak po stronie organu pierwszej instancji jakichkolwiek wyjaśnień. Zdaniem organu odwoławczego z opisanych okoliczności wynika, że organ pierwszej instancji nie ustalił zakresu realizowanych przez inwestora na działce nr 258/1 robót budowlanych. Zaniechanie to czyni zaś skierowany do inwestora w drodze zaskarżonego postanowienia nakaz, a przy tym i obowiązek, niecelowym. Nakaz wstrzymania robót winien bowiem objąć wszystkie samowolnie prowadzone roboty budowlane. Jednocześnie brak w niniejszym przypadku w ocenie organu uzasadnienia dla różnicowania zakresu nakazu wstrzymania robót i zakresu obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił natomiast, dlaczego nie uznał za konieczne pozyskanie opracowania osoby uprawnionej dotyczącego wszystkich samowolnie zrealizowanych robót. Nie kwestionując zasadności zastosowania w niniejszym przypadku procedury naprawczej, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, z uwagi na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, uniemożliwiający podjęcie przewidzianego przez ustawodawcę na tym etapie postępowania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia wyjaśnił, że niezasadny jest zarzut nieprawidłowego określenia adresata zaskarżonego postanowienia bowiem A.Z. jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, a inwestora powinny w pierwszej kolejności obciążać skutki dokonanej przez niego samowoli budowlanej - to inwestor winien być odpowiedzialny za doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto inwestor jest w niniejszym przypadku jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem, ma zatem niewątpliwie do niej dostęp - umożliwiający realizację . nakładanych w toku postępowania obowiązków. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że każda ze stron jest uprawniona do czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co oznacza, że nie ma przeszkód, może z własnej inicjatywy przedkładać w toku postępowania posiadane dowody. Organ orzekający wskazał również, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedną z okoliczności, jaką organ jest zobowiązany ustalić w toku postępowania, ale brak jest podstaw prawnych do żądania od inwestora wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w nawiązaniu do skargi M. Z. z dnia 24 października 2016 r., dotyczącej doręczania korespondencji na niewłaściwy adres wojewódzki organ nadzoru budowlanego podkreślił konieczność większej, dbałości o realizację w toku postępowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycji art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Organ orzekający zauważył przy tym, iż błąd w powyższym zakresie nie miał wpływu na możliwość realizowania przez M. Z. przysługujących mu praw. Prawidłowość postanowienia powyżej opisanego zakwestionował M. Z. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi M. Z. – zaskarżając postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] w całości – zarzucił naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi "rozstrzygnięcie podstawowych wniosków i zarzutów skarżącego poprzez wydanie postanowienia o rozbiórce obiektu budowlanego i doprowadzenie budynku położonego w K. przy ul. K. [...] do poprzedniego stanu". W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja kwestionująca stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ odwoławczy. Skarżący wskazał też, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżone w toku instancji postanowienie nie zalecił i nie wskazał, a także nie podjął samodzielnej decyzji w zakresie rozbiórki i doprowadzenia przedsięwzięcia inwestycyjnego do poprzedniego stanu. Ponadto – jak wynika z treści uzasadnienia skargi – w uznaniu skarżącego osoba naruszająca prawo i prowadzące nielegalne prace budowlane, bez zgody wspólnoty mieszkaniowej w zakresie przekraczającym wolę współwłaścicieli, nie jest osobą uprawnioną do tego, aby prace budowlane polegające na rozbiórce prowadzić w dalszym ciągu. Zdaniem skarżącego, jeżeli wspólnota mieszkaniowa została dotknięta niedogodnością w postaci prowadzenia prac budowlanych przez osobę nieuprawnioną, to jest ona jedynym podmiotem, który może w jakikolwiek sposób prowadzić prace budowlane w zakresie przywrócenia do stanu poprzedzającego i rozbiórki nieprawidłowo prowadzonych prac, a nie osoba, która naruszeń dokonała. W kontekście tej argumentacji skarżący odwołał się do poglądów prezentowanych – w odniesieniu do samowoli budowlanej – w judykaturze administracyjnej i działaniach podejmowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do stwierdzenia organu odwoławczego o braku podstaw do żądania od inwestora w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, tytułu prawnego do nieruchomości, skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie taka interpretacja powołanego przepisu nie mieści się w porządku konstytucyjnym dotyczącym ochrony własności i nie może być aprobowana w jakikolwiek sposób przez jakiekolwiek organy, służące do ochrony interesów właścicieli i przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot poddany jest regulacji tej ustawy, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiera on w przepisie art. 6 zasadę praworządności, której ochrona konstytucyjna ustanowiona została w art. 7 ustawy zasadniczej. Zasada ta wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działającej zgodnie z kompetencją przyznanej mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W postępowaniu administracyjnym każda ingerencja w sferę prawną podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w przepisach art. 28 i art. 29 kpa, poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku może odbywać się wyłącznie na postawie przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencje orzeczniczą. W ocenie Sądu czynności wyjaśniające podjęte na dotychczasowym etapie postępowania w sprawie, których prawidłowości Sądu nie kwestionuje, doprowadziły do dokonania takich ustaleń taktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji sformułowanej w powołanym w podstawie prawnej postanowienia pierwszoinstancyjnego przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Należy bowiem zwrócić uwagę – co wskazywał już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w przepisie art. 28 wskazanej powyżej ustawy podjęta została generalna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 powoływanej ustawy, zawierających enumeratywnie wyliczone rodzaje budów oraz robót budowlanych, których realizacja została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objętą wymogiem uprzedniego dokonania zgłoszenia znamion ich wykonania. Wskazana regulacja oznacza, że niezastosowanie się inwestora do nakazu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, jeżeli ustawodawca tego wymaga, skutkuje kwalifikowaniem takiego zachowania inwestora jako działania bezprawnego, czyli odmownego, które sankcjonowane jest w sposób określony w konkretnych przepisach ustawy – Prawo budowlane. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, wynikającej z faktu przystąpienia do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest – z woli ustawodawcy – do przeprowadzenia tzw. procedury naprawczej, uregulowanej w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, a przewidzianej dla robót budowlanych innych niż określone w art 48 ust. 1 art. 49b ust. 1 tej ustawy tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Do tego ustawowego nakazu zastosował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przystępując w rozpoznawanej sprawie do czynności trybu naprawczego. Wyjaśnić przy tym należy, że pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót, o którym stanowi art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, przy czym innstytucja wstrzymania robót budowlanych ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy roboty są w trakcie realizacji. Dopiero w drugim etapie procedury naprawczej organ nadzoru budowlanego podejmuje w sprawie decyzję merytoryczną – jedną z uwzględnionych w przepisie art.51 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy decyzja podejmowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi w danym przypadku brak możliwości doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami – w zależności od charakteru i zastosowania tych robót organ nakazuje zaniechanie prowadzenia dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (lub jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Natomiast, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie realizowanych robót do stanu z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora decyzję wydaną na podstawie art. 51ust.1 pkt 2 powoływanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z postanowieniami ust. 3 omawianego artykułu. Wskazany przepis art. 51 ust. 3 powoływanej ustawy uprawnia organ nadzoru budowlanego do sprowadzenia wykonania obowiązku orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydania decyzji orzekającej o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkowej obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). W tak określonych warunkach prawnych zważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie czynności procedury naprawczej – wymaganej przez ustawodawcę w odniesieniu do samowolnego inwestora – nie wykroczyły poza etap pierwszy, regulowany przepisem art. 50 ustawy – Prawo budowlane, w którym organ nadzoru budowlanego orzeka postanowieniem. Uwzględniając dodatkowo zabytkowy charakter obiektu objętego samowolnym działaniem inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zasadnie uznał, że sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie odpowiada hipotezie zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co obligowało organ do podjęcia postanowienia orzekającego o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych. Jednocześnie – korzystając z możliwości przyznanej przez ustawodawcę w przepisie art. 50 ust. 3 tej ustawy (niepowołanym w podstawie prawnej postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zobowiązał A.Z. – inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wymienionych w orzeczeniu robót budowlanych, opracowanej przez uprawnioną osobę. Należy zatem wskazać, że powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie zastosował się do wymogów zasady praworządności, nie wykraczając treścią tego orzeczenia poza zakres uprawnienia ustawowego. Istotne też jest - wobec zarzutów formułowanych przez M. Z. na etapie postępowania instancyjnego i w skardze, a co wyjaśniał też organ odwoławczy, że przepis art. 50 ustawy – Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do nakazania A.Z., jako samowolnemu inwestorowi przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, objętej robotami budowlanymi. Ponadto – wobec niezakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie w formie określonej w przepisie art. 104 kpa, czyli poprzez decyzję orzekającą co do istoty sprawy, albo kończącą sprawę w danej instancji w inny sposób – organ drugiej instancji, wbrew sugestiom skarżącego nie mógł wydać w tej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji kończącego postępowanie. Takie działanie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego obarczałoby podjęta decyzję kwalifikowaną wadą skutkującą nieważnością, a ponadto byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 kpa i gwarantowana w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowane jest poprzez odwołanie lub zażalenie, jako środki zaskarżenia przysługujące w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, które skutecznie wniesie, umożliwiają rozpatrzenie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Warunkiem jest zachowanie tożsamości sprawy tj. zachowanie w niej w obu instancjach tych samych elementów sprawy w sferze podmiotowej i przedmiotowej z dopuszczeniem uzupełnienia postepowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 kpa i obowiązkiem uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego i prawnego. Dodatkowo należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowane przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym orzeczenia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu aktu. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, i na podstawie art. 136 Kpa może jedynie uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Ponadto, przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu przyjęta w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym, stosownie do decyzji art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa które określają ustawowe wymogi dla uzasadnienia faktycznego i zobowiązują organ do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu w tych okolicznosciach prawnych D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakazujące A.Z. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na terenie działki oznaczonej numerem 258/1, obręb 0004 - K. przy ul. K. [...] w K. oraz przedłożenie w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku oraz sieci kanalizacji deszczowej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczył granic szczególnej kompetencji kasacyjnej, przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu zażaleniowym, organ drugiej instancji prawidłowo – zdaniem Sądu – uznał konieczność ustalenia w sposób odpowiadający stanowi rzeczywistemu zakresu robót realizowanych na przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał jednocześnie na rozbieżności w sferze przedmiotowej sprawy istniejące pomiędzy zapisami w protokole dokumentującym czynność dowodową w postaci oględzin nieruchomości, treścią pism kierowanych do organu, a treścią zaskarżonego w toku instancyjnym postanowienia. Dotyczą one charakteru i zasięgu robót ziemnych, wykonania instalacji deszczowej oraz kanalizacji sanitarnej o zmienionym przebiegu i instalacji elektrycznej. Zakres wskazanych przez organ odwoławczy i koniecznych – w uznaniu Sądu ustaleń i wyjaśnień – eliminował możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach art. 136 kpa bez jednoczesnego naruszenia zasady administracyjności, a w konsekwencji niedozwolonego pozbawienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu, prowadzonym w tej sprawie możliwości kwestionowania postanowienia wydanego w takich warunkach, zatem o innej treści przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie akceptuje i uznaje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, przyjęte wobec zarzutu skarżącego, dotyczącego nieprawidłowego określenia adresata orzeczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W istniejącym stanie prawnym adresatem czynności orzeczniczych podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w toku procedury naprawczej powinien być sprawca samowoli budowlanej, który ponosi również koszty wykonania obowiązków nakazanych decyzją, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepis prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.