II SA/Wr 1610/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rozszerzenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. 2 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 88c pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie, art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu dokonania rozszerzenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wystąpił o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej polegającej na poszerzeniu dotychczasowego wpisu m.in. o zarządzanie cmentarzami oraz prowadzenie placówek opiekuńczych. Organ I instancji odmówił dokonania zmiany, uzasadniając to brakiem właściwości rzeczowej w przedmiotowym zakresie. Rozpoznając odwołanie skarżącego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ustawa Prawo działalności gospodarczej jest aktem prawnym regulującym aktywność w sferze gospodarczej, którą określa jako działalność: wytwórczą budowlaną handlową i usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych. Podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne w kontekście obowiązujących przepisów wymaga zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Poza wpisem do ewidencji gospodarczej istnieje jeszcze kategoria działalności, której podjęcie wymaga uzyskania koncesji, licencji lub zezwolenia na podstawie odrębnych przepisów, do których należy zaliczyć: ustawę z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i ustawę z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych zarządów gmin, na których terenie położony jest cmentarz. Utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, prowadzenie placówek opiekuńczych jest świadczeniem zdrowotnym, które na podstawie art. 4 tejże ustawy może być udzielane przez zakłady opieki zdrowotnej oraz przez osoby fizyczne, wykonujące zawód medyczny, lub przez grupową praktykę lekarską lub grupową praktykę pielęgniarską na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W myśl art. 88c pkt 1 Prawa działalności gospodarczej organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, gdy zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nie objętej przepisami ustawy. Zmiana, którą zgłosił skarżący nie jest objęta przepisami ustawy Prawo działalności gospodarczej, zaś podjęcie sygn. akt 3 II SA/Wr 1610/02 3 działalności we wnioskowanym przez skarżącego zakresie unormowane jest ustawami: o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz o zakładach opieki zdrowotnej. W związku z powyższym działalność w tym zakresie nie podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej, a odwołanie nie ma podstaw prawnych. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem, skarżący podniósł, że zamierzona działalność w zakresie zarządzania cmentarzami wykonywana będzie na rzecz kościelnej osoby prawnej na podstawie umowy o zarząd i administrację ale tylko wtedy, gdy realizowana będzie w oparciu o stosowny wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia skargi podniósł, że w rozstrzygnięciu błędnie przyjęto, iż zgłoszenie rozszerzające wpis do ewidencji nie jest objęte przepisami ustawy Prawo działalności gospodarczej. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej ani w żadnym innym przepisie prawa i stoi w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r., podlegają rozpoznaniu - zgodnie z art. 97 § 1 dopiero co przywołanych przepisów wprowadzających - przez wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako p.s.a. Godzi się także zauważyć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.s.a. Oznacza to, że zaskarżony akt administracyjny może zastać wzruszany przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie, skarga podlega oddaleniu. Zgodność decyzji z obowiązującym prawem ma miejsce wówczas, gdy decyzja ta jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami prawa procesowego. sygn. akt 3 11 SA/Wr 1610/02 4 Uwzględniając przedstawione kryteria oceny stosowane przez Sąd należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Przepis art. 19 k.p.a. wprowadza obowiązek przestrzegania - z urzędu -przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy administracji publicznej obowiązane są również ustalić właściwość instancyjną rozumianą jako właściwość do weryfikacji decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Kodeks postępowania administracyjnego - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. - odmiennie określał pojęcie organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w zależności od tego, czy sprawy rozstrzygane przez te organy należały do zakresu zadań zleconych, czy własnych jednostki samorządowej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu), organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej byli wojewodowie, a w pozostałych sprawach -samorządowe kolegia odwoławcze. Na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), analizowany przepis otrzymał jednak nowe brzmienie. Obecnie, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. ustanowiono domniemanie kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego w powyższych sprawach. Tym samym należy uznać, że od dnia 1 stycznia 1999 r. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na własne i zlecone przestał mieć znaczenie dla określenia organu wyższego stopnia nad organami tych jednostek (na ten temat zob. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 36/02). Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w innych aktach normatywnych. W art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), ustawodawca przewiduje, iż "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Takie brzmienie cytowanego przepisu wprowadziła ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), która weszła w życie 15 kwietnia 2000 r. Z kolei przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 18 sygn. akt 3 II SA/Wr 1610/02 5 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1124 ze zm.), przewiduje dla samorządowych kolegiów odwoławczych status organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z przywołaną nowelą tej ostatniej ustawy, godzi się dodatkowo wspomnieć, iż jedynie sprawy z zakresu administracji rządowej wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie noweli z 1998 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r., podlegają kompetencji właściwego miejscowo wojewody w postępowaniu odwoławczym. Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania do niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem złożonym dopiero w dniu 9 lutego 1999 r. Powyższe przesądza, że w przedmiotowej sprawie wojewodzie nie przysługiwała w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściwość instancyjna do wydania decyzji w trybie odwoławczym. Bez wpływu na właściwość w tym zakresie pozostawała zatem okoliczność, że prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej powierzono gminom jako zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej (art. 88a ust. 3 w związku z art. 88h ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), skoro przepis szczególny nie ustanawiał właściwości wojewody w sprawach dotyczących wpisu do ewidencji. Kompetencji wojewody do orzekania w przedmiotowej sprawie w charakterze organu odwoławczego (jako organu wyższego stopnia) nie można w każdym razie wywodzić z treści art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie, który to przepis powołał Wojewoda D. w swojej decyzji. Przepis ten określa bowiem właściwość rzeczową wojewody w sprawach rozstrzyganych przez niego w pierwszej instancji, natomiast właściwość instancyjną w sprawie decyzji burmistrza o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej należało ustalić w oparciu o powołane przepisy art. 7 pkt 4 tej ustawy oraz art. 17 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji wojewoda nie był - na mocy przepisów szczególnych - organem wyższego stopnia w sprawach działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] winno podlegać rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi - w myśl art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. - przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej. W razie stwierdzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym okoliczności stanowiących przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 k.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.s.a. - zobowiązany jest stwierdzić w rozstrzygnięciu nieważność zaskarżonej decyzji i tak też Sąd orzekł w rozpoznawanym przypadku. Nie stanowił przeszkody do wydania sygn. akt 3 II SA/Wr 1610/02 6 takiego orzeczenia przepis art. 3 ust. 1 powoływanej już we wcześniejszych wywodach ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, nie dopuszczający możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. Skoro ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2000 r., decyzje wydane po tej dacie z naruszeniem przepisów o właściwości obu wymienionych organów podlegają już bowiem sankcji stwierdzania ich nieważności. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszym przypadku. Weryfikacji Sądu podlegała bowiem decyzja Wojewody D., wydana - z ewidentnym naruszeniem przepisów o właściwości - w dniu 12 czerwca 2002 r. Zważywszy powyższe, orzeczono, jak w osnowie.