II SA/Wr 162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007r. sprawy ze skargi M. i I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków lecznictwa uzdrowiskowego wraz z programem usług związanych z obsługą turysty i kuracjuszy, obiekty sanatoryjno-wypoczynkowe na działkach nr [...], [...] i [...] w P. Z. oddala skargę Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta P.-Z. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił na rzecz A. M. M. warunki zabudowy dla zespołu budynków lecznictwa uzdrowiskowego wraz z programem usług związanych z obsługą turysty i kuracjuszy, obiekty sanatoryjno-wypocznkowe na działkach nr [...], [...], [...] [...] w P.- Z. W decyzji ustalono w szczególności, że działki te znajdują się w granicach obszaru "A" ochrony uzdrowiskowej, strefy ochrony konserwatorskiej części zdrojowej miasta, ochrony krajobrazu kulturowego miasta, strefy ochrony górniczej złóż wód mineralnych, głównego zbiornika wód podziemnych, stref ujęć wody, otuliny Parku Narodowego Gór Stołowych i strefy alimentacji złóż wód leczniczych, co wywołuje określone ograniczenia projektowanego zainwestowania terenu. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia wynikające z analizy określonej w art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy, w szczególności że teren nie jest objęty planem miejscowym i spełnia warunki określone w art. 60 ust. 1 ustawy oraz powołał uzgodnienia z Ministrem Zdrowia, D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym, Dyrektorem Parku Narodowego, zarządcą drogi i Państwowym Inspektorem Sanitarnym. W odwołaniu od tego decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 62 ust.2 cyt. ustawy w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) i w związku z Zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowisko, gdyż dla wskazanego w decyzji obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez sporządzenie analizy powierzchownej i naruszającego zasadę dobrego sąsiedztwa, oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących przedstawionego w trakcie rozprawy administracyjnej, a także pominięcie, że wybudowanie budynków czterokondygnacyjnych na obszarze niskiej zabudowy zakłóci istniejący porządek architektoniczny. W odwołaniu złożonym przez K. i A. S. zgłoszono takie same zarzuty, uzasadniając szczegółowo zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W uzupełnieniu odwołania skarżący, w nawiązaniu do treści pisma organu przesyłającego odwołania, zgłosili dodatkowo zarzut braku bezstronności uprawnionego urbanisty będącego autorem decyzji i projektantem opracowywanego planu miejscowego, R. S., gdyż jednocześnie był on zaangażowany do prac projektowych na zlecenie inwestora, oraz zgłosili na tę okoliczność określone dowody. Skarżący podtrzymali zarzut, że planowana zabudowa nie odpowiada parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy, przy czym organ wbrew obowiązkowi nie określił tych cech, lecz oparł się na cechach przyjętych dowolnie lub sprzecznie z istniejącą zabudową, bez uśrednienia jej parametrów (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia). Pominięcie w uzasadnieniu omówienia cech istniejącej zabudowy ustanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. Błędnie określono średni wskaźnik wysokości zabudowy. Nie wiadomo, czy zasięgnięto opinii komisji uzdrowiskowej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Datę wydania uchylanej decyzji określił na dzień [...]. Zarzuty odwołujących się organ ocenił jako bezzasadne, chociaż jednocześnie wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien wyjaśnić, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania (art. 62 ust. 2 cyt. ustawy i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze). Organ nie doręczył stronom, jako załączników do decyzji, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie dokonano uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego, którym zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest dyrektor okręgowego urzędu górniczego oraz specjalistycznego urzędu górniczego. Błędny był jedynie pogląd odwołujących się, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego mógłby wynikać z art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu była wadliwa o tyle, że nie zawierała opisu sposobu użytkowania obiektów oznaczonych od nr 1 do 8 oraz zastanej w obszarze analizowanym zabudowy. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ nie wyjaśnił okoliczności położenia terenów planowanego zainwestowania pod kątem jego położenia w granicach terenu górniczego. Z naruszeniem art. 10 k.p.a. organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, gdyż zawiadomił o tym uprawnieniu przed zgromadzeniem w aktach pełnego materiału. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne będzie uzupełnienie akt sprawy o wymagane uzgodnienie i prawidłowy wynik analizy oraz wyjaśnienie przesłanek wyłączenia autora analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia (art. 24 w związku z art. 84 § 2 k.p.a.). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 107 § 3, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. przez zdawkowe ustosunkowanie się do części zarzutów odwołania, bezpodstawne uznanie analizy za zgodną z prawem i niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wniosków dowodowych, a ponadto naruszenie art. 136 i 138 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od samodzielnego zbadania zasadności zarzutu dot. istnienia podstaw do wyłączenia pracownika. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśniali, że nie kwestionują samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien dokonać oceny merytorycznej zarzutów zawartych w odwołaniu, chociażby nawet w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nie byłby związany wymogami przy tego okazji zapatrywaniami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W nawiązaniu do zarzutów skargi wymagał rozważenia problem pożądanej treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej, sporządzanego w odniesieniu do zarzutów strony o charakterze merytorycznym, czy zatem organ odwoławczy powinien w sposób wyraźny i pełny ustalić przesłanki ich zasadności, a następnie dokonać ich merytorycznej oceny, czy raczej ograniczyć swoje oceny do przyczyn wybranego sposobu rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że decyzja kasacyjna realizuje wyłącznie cel kontrolny i nie jest aktem stosowania normy materialnego prawa administracyjnego. Dlatego jej uzasadnienie powinno zawierać opis dostrzeżonych wadliwości postępowania organu I instancji i sposoby ich usunięcia (S. Marcinkiewicz "Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym" s. 33). Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie powinien wypowiadać się na temat istoty sprawy, w szczególności przez sugerowanie sposobu jej rozstrzygnięcia (A. Wróbel "KPA – komentarz wyd. II s. 814). Wśród typowych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej wymienia się takie rażące uchybienia procesowe jak udział w postępowaniu pracownika podlegającego wyłączeniu lub pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu (B. Adamiak "KPA – komentarz" 6 wydanie s. 599). Dostrzegając istnienie zasadniczych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (naruszenie istotnych uprawnień procesowych stron, wadliwość uzgodnienia, niewyjaśnienie istotnych okoliczności w znacznej części), czyli inaczej, brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, organ odwoławczy mógł jedynie przekazać sprawę w całości do rozstrzygnięcia organowi I instancji i to nie tylko w odniesieniu do załatwienia samej sprawy, ale również w odniesieniu do procesowych kwestii incydentalnych (wpadkowych) wymagających uprzedniego rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (w kwestii zawieszenia postępowania, wyłączenia autora projektu decyzji). Nie było żadnej procesowej możliwości, ale także potrzeby, aby organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii incydentalnych, których załatwienie należy do organu I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Można dostrzec szereg wad redakcyjnych zaskarżonej decyzji nie uzasadniających jej uchylenia zgodnie z art. 145 § 3 pkt 1 c p.p.s.a), jak niezgodne z art. 138 § 2 k.p.a. sformułowanie brzmienia rozstrzygnięcia, oczywista omyłka przy określeniu daty uchylonej decyzji w części sformułowań jej dotyczących, niespójne oceny odnośnie zasadności zarzutów skarżących, gdy w sposób ogólny były uznawane za bezzasadne, aby w ocenach szczegółowych kolejno organ uznawał ich trafność. W konsekwencji wszystkie wnioski skarżących zostały uwzględnione, zarówno odnośnie zasadniczego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jak i szczegółowych zaleceń faktycznych, przede wszystkim konieczności istotnego uzupełnienia lub ponowienia analizy oraz w zakresie wspomnianych kwestii incydentalnych, oczywiście bez niedozwolonego nadawania kierunku rozstrzygnięcia i sprawy i tych kwestii. Stąd też zarzuty skargi okazały się bezzasadne, bowiem organ odwoławczy nie mógł w sposób szczegółowy i zdecydowany wypowiedzieć się na temat zarzutów odwołania i nie mógł rozstrzygnąć kwestii wyłączenia autora projektu decyzji. Nie naruszyło tych reguł wyrażenie przez organ odwoławczy trafnego poglądu prawnego, wynikającego zarówno z brzmienia art. 59 powołanej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), ale ponadto z określenia w art. 2 pkt 2 tej ustawy "gminy uzdrowiskowej" jako gminy, która uzyskała ten status w trybie określonym w ustawie (tj. w tej nowej ustawie), odnośnie braku podstaw do stosowania art. 38 ust. 2 tej ustawy. Podzielając ocenę skarżących, co już uzasadniono, o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, jednak nie dostrzegając istotnych wad jej uzasadnienia, należało zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzec jak na wstępie.