II SA/Wr 162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A." na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 października 2010 r. stowarzyszenie "A." z siedzibą przy ul. W. P. [...] w D., reprezentowane przez prezesa Zarządu M.K. (w dalszej części przywoływane także jako - stowarzyszenie) wystąpiło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w D. o wszczęcie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej do jakiej miało dojść w związku z budową ogrodzenia boiska, położonego na osiedlu S. w D. oraz o dopuszczenie do wszczętego postępowania na prawach strony. W uzasadnieniu złożonego wniosku jego autor podniósł, że o tym iż wspomniane prace budowlane są samowolą budowlaną wskazuje treść pisma UM w D. - zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na osiedlu S. w D. - zostało dokonane dnia 16 czerwca 2003 roku - pismo znak [...]. Jednocześnie inwestor w tym właśnie piśmie podaje, że roboty budowlane rozpoczął 25 maja 2003 roku. W innym piśmie z dnia 27 maja 2003 roku - oznaczonym tym samym znakiem [...] - inwestor podaje datę zakończenia inwestycji właśnie na dzień 16 czerwca 2003 roku. Tym samym zdaniem skarżącego należało przyjąć, że zgłoszenie robót budowlanych nastąpiło w rzeczywistości po ich zakończeniu i w związku z czym organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu podjęcia decyzji dotyczącej realizacji ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem stowarzyszenia za pozytywnym załatwieniem wniosku i wszczęciem na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie samowoli budowlanej przemawia realizacja statutowego celu stowarzyszenia jakim jest: "monitoring władzy publicznej". Jednocześnie za wszczęciem postępowania stoi interes społeczny w postaci realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości. W celu usunięcia braków wniosku organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. wezwał stowarzyszenie do przedłożenia oryginału lub odpisu statutu stowarzyszenia. Po uzupełnieniu braku wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., powołując w podstawie prawnej art. 31 § 2 i art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia na wniosek stowarzyszenia postępowania w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej oraz dopuszczenia tej organizacji do udziału na prawach strony w tym postępowaniu z uwagi na brak wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie wniosku. Powołując się na treści przepisu art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja może w sprawie dotyczącej innych osób występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny organ I instancji zauważył, że we wniosku podano jako statusowy cel organizacji "monitoring władzy publicznej". Z kolei w statucie stowarzyszenia "A.", określone zostały jego cele jako: a) doradztwo i udzielenie pomocy prawnej, medycznej, ekonomicznej osobom poszkodowanym w wypadkach i kolizjach drogowych oraz ich rodzin; b) propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym; c) monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, a także pomoc organizacyjno prawna w tym zakresie; d) monitorowanie działalności zakładów ubezpieczeń oraz innych organów i instytucji zobowiązanych do wypłaty należnych odszkodowań i świadczeń podmiotom uprawnionym, a także pomoc organizacyjno prawa w tym zakresie; e) podejmowanie działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym w szczególności podejmowanie inicjatyw ustawodawczych; f) podejmowanie działań zmierzających do poprawy sytuacji poszkodowanych w wypadkach i kolizjach drogowych; g) pomoc osobom uzależnionym od hazardu; h) gromadzenie środków na realizację zadań statutowych; i) współpraca z osobami i instytucjami krajowymi i międzynarodowymi w zakresie wymiany informacji i doświadczeń oraz podejmowania wspólnych działań w dziedzinie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pomocy poszkodowanym w wypadkach i kolizjach drogowych. Biorąc pod uwagę wymienione wyżej cele organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uznał, że żadnego z tych celów nie można uznać jako uzasadniającego wniosek stowarzyszenia do żądania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w związku z budową ogrodzenia boiska na osiedlu S. w D. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ I instancji przyjął, że wskazany przez stowarzyszenie cel statutowy oraz inne cele statutowe tego stowarzyszenia nie mają merytorycznego powiązania z przedmiotem postępowania określonym we wniosku. Badając kwestię wystąpienia interesu społecznego przemawiającego za uzasadnieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym we wniosku, organ I instancji zauważył, że wnioskodawca uściślił w uzasadnieniu na czym polega uzasadniony jego zdaniem interes społeczny, określając go jako: "realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości". Odnosząc się do tak prezentowanego interesu społecznego organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał jaka realizacja i jakich idei państwa prawa i sprawiedliwości, w ramach interesu społecznego, będzie urzeczywistniana poprzez wszczęcie postępowania określonego we wniosku oraz poprzez udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Ponadto organ nadzoru budowlanego zauważył, że żadna organizacja społeczna, w tym i stowarzyszenie "A." w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, celem prowadzenia kontroli tego postępowania. Nie można więc uznać, że w interesie społecznym leży wszczęcie i dopuszczenie do udziału stowarzyszenia we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając złożone przez stowarzyszenie zażalenie na opisane rozstrzygniecie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że zarówno we wniosku z dnia 19 października 2010 r. jak i w zażaleniu stowarzyszenie uzasadniało swoje żądanie celem statutowej działalności jakim jest ,,monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, a także pomoc organizacyjno-prawna w tym zakresie". Tymczasem cel ten, jak i żaden inny wskazany w statucie, nie jest faktycznie i prawnie powiązany z meritum (przedmiotem) postępowania, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna. Organ II instancji wskazał, że przedmiotem (meritum) ewentualnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia boiska na os. S. w D. byłaby okoliczność samowolnego wykonania robót budowanych. Jego celem byłoby ustalenie, czy faktycznie miała ona miejsce i w efekcie potwierdzenia tej okoliczności, ocena efektu wykonanych robót budowlanych pod kątem techniczno-budowlanym. Postępowanie takie nigdy natomiast nie sprowadza się do kontroli działalności organu administracji publicznej (organów władzy publicznej). W takim stanie rzeczy jedynie prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem sprawy jest utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości powyższego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na wstępie skargi jej autor zwrócił uwagę, że postanowienie organu I instancji z dnia 10 grudnia 2010 r. podjęte zostało na podstawie art. 123 k.p.a. Zauważając, że przepis ten stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia skarżące stowarzyszenie wskazało, że z jednej strony organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, z drugiej jednak strony powołuje się na przepis prawa, który stosować może w toku postępowania administracyjnego. Autor skargi wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 roku, sygn. akt III SA 903/88) - organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Podniesiono także, że w danej sprawie indywidualnej, trudno uznać aby nie były spełnione przesłanki dotyczące udziału organizacji społecznej (stowarzyszenia) w postępowania. Istnieje stan faktyczny - samowola budowlana, która potwierdzona została w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w D. oraz który do dnia dzisiejszego nie jest zgodny z obowiązującym prawem. Tym samym zachodzi przesłana bezprawności i bezczynności odpowiedzialnych organów w tym PINB w D. oraz WINB we W., które to organy od ponad lat 6 akceptują stan niezgodny z prawem posiadając pełna wiedzę na ten temat. Zdaniem skarżącej strony oba organy nie wykazują żadnego zainteresowania w przywróceniu stanu zgodnego z prawem, tym samym organizacja społeczna (stowarzyszenie) ma interes prawny zgodnie z swoim statutem do monitorowania działalności PINB oraz WINB a także podejmowania działań do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Dodano także, że przedmiotowe ogrodzenie jako samowola budowlana usytuowana bezpośrednio przy drodze publicznej może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruch drogowego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawową zasadą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego jest udział w ogólnym postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam Kodeks (art. 28 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to, aby mieściło się to w jej celach statutowych. Trzeba mieć na uwadze, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuacje prawną pozostałych stron (możliwość dostępu do akt - art. 73 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., możliwość wniesienia środków odwoławczych - art. 127 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., co może wpływać na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną itp.). Powyższe uwarunkowania przesądzają, że skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania był art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie orzekające organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy oceniły żądanie stowarzyszenia oraz w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy rozstrzygnięcia przemawiające za odmową pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku. W pełni zatem podzielając przedstawione w sprawie stanowisko uznać należy, że wszczęcie ewentualnego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, w związku z budową ogrodzenia boiska na osiedlu S. w D. oraz dopuszczenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu stowarzyszenia nie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie stowarzyszenie jako organizacja społeczna wystąpiło z żądaniem wszczęcie przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w D. postępowania naprawczego w sprawie samowoli budowlanej. Przedmiotem uregulowanego w ustawie Prawo budowlane postępowania naprawczego jest ustalenie, czy faktycznie miała miejsce samowola budowlana, w tym wypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i w sytuacji potwierdzenia tej okoliczności, ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem techniczno-budowlanym. Powyższe oznacza, że ewentualne wszczęcie na żądanie organizacji społecznej postępowania naprawczego powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów Prawa budowlanego. Jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem postępowanie nadzorcze realizowane przez powołane do tego organy nadzoru budowlanego prowadzone jest w zakresie zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych, to należy uznać, że cele statutowe organizacji, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie, powinny wiązać się właśnie np. z dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem jak wynika z przedłożonego statutu, celem stowarzyszenia poza udzieleniem pomocy prawnej osobom poszkodowanym w wypadkach i kolizjach drogowych oraz ich rodzin jest monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, a także pomoc organizacyjno prawna w tym zakresie (pkt c statutu). Stąd też biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie dotyczy kontroli działalności organów administracji budowlanej należało uznać, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stowarzyszeniu wszczęcia postępowania. Wbrew również zarzutom skargi przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala odmówić wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej z przyczyn formalnych. Przywołane przez skarżącą stronę na poparcie przeciwnej tezy orzeczenie sądu dotyczy postępowania wszczynanego na żądanie strony postępowania a nie organizacji społecznej. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stowarzyszenie wadliwość powoływania w podstawie prawnej art. 123 k.p.a. należy wskazać, że nawet akceptując stanowisko opowiadające się za zbędnością przywoływania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazanego przepisu, nie zmienia to jednak charakteru prawnego tego aktu i nie ma również jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.