II SA/Wr 1620/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy naprawienia szkody I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U Z A S A D N I N I E Pismem z dnia [...]r. S. G., powołując się na przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wezwał Prezydenta Miasta L. do naprawienia szkody zaistniałej w wyniku bezprawnego zagospodarowania terenu - ulicy J.P. [...] w L., w związku z modernizacją drogi w sposób niezgodny z przepisami prawa, co potwierdza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody L. o pozwoleniu na budowę - modernizację ulicy J. P. [...] oraz pomiary natężenia hałasu w rejonie jego budynku mieszkalnego, sporządzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L . Przez naprawę szkód, w ocenie wnioskodawcy, należy rozumieć: 1) restytucję stanu środowiska na jego nieruchomości do stanu przed budową - modernizacją ul. J. P. [...] (hałas i zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego), 2) umożliwienie pełnego dostępu do drogi, 3) poprawę stanu bezpieczeństwa przy dostępie do drogi przez wyłączenie pasa ruchu dla bezpieczeństwa wjazdu do nieruchomości, 4) rekompensatę za utratę wartości nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta L., na podstawie art. 36 oraz art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił naprawienia szkody zgłoszonej opisanym wnioskiem. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do żądania naprawienia szkody w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Przepis ten dotyczy sytuacji ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego w sposób dotychczasowy, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że modernizacja drogi nastąpiła na podstawie planu miejscowego z 1986 r. i plan ten zmieniany był pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym. W planie przewidywana była modernizacja drogi w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. złożył S. G . Podnosi, iż realizacja modernizacji drogi, poprzez jej zagospodarowanie niezgodne z przepisami prawa, w sposób nie uwzględniający jego interesu prawnego, spowodowała, iż nie może korzystać ze swojej działki, na której zlokalizowany został budynek mieszkalny, zgodnie z jej przeznaczeniem. Wysoki poziom natężenia hałasu, wywołany dużym ruchem samochodów, przekroczenia norm emisji spalin, powoduje zanieczyszczenie środowiska, a tym samym zagraża jego zdrowiu. Również niewłaściwa, w jego ocenie, organizacja ruchu komunikacyjnego w tym rejonie, uniemożliwia mu swobodny dostęp do jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. G. od opisanej decyzji, utrzymało ją w mocy. Na uzasadnienie Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, 2) wykupienia nieruchomości lub jego części albo 3) zamiany nieruchomości na inną. Przepis ten wskazuje bezspornie, że gmina jest obowiązana do "naprawienia szkody", tylko wówczas, gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, uniemożliwiająca właścicielowi terenu bądź użytkownikowi wieczystemu korzystanie z jego nieruchomości w sposób dotychczasowy, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonana na zasadach określonych w ustawie (art. 68 ustawy). Oznacza to, że zastosowanie przepisu art. 36 będzie możliwe przy równoczesnym zaistnieniu następujących przesłanek: 1) zmieniony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren, na którym znajduje się dana nieruchomość, 2) zmienione zostało przeznaczenie tej działki uniemożliwiające korzystanie z niej w sposób dotychczasowy lub korzystanie to zostało znacznie ograniczone. Natomiast dla rozstrzygnięcia w sprawie, na podstawie wskazanego przepisu, nie mają znaczenia żadne inne przesłanki. Taka sytuacja wystąpiłaby np. wówczas, gdyby po ewentualnej zmianie planu miejscowego, działka strony przeznaczona wcześniej pod budownictwo mieszkaniowe, zostałaby przeznaczona w nowym planie miejscowym pod drogi publiczne. Wówczas strona mogłaby dochodzić roszczeń na zasadach określonych we wskazanym przepisie. Jak wynika z akt, w omawianej sprawie nie nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla jednostki, na której zrealizowano modernizację drogi, nie zmieniono przeznaczenia działki, będącej własnością strony. Inwestycja realizowana była na podstawie ustalenia miejscowego planu ogólnego dla miasta L. z [...] r., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej w L. Nr [...]. Oznacza to, że w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek uprawniających stronę do wystąpienia z wnioskiem o "naprawienie szkody". Zasadnie zatem organ pierwszej instancji odmówił żądanego przez S. G. "naprawienia szkody". Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja nr [...] z dnia [...]r.) nieważności decyzji Wojewody L. o pozwoleniu na budowę - modernizację drogi J. P. [...] w L., nie stanowi podstawy do "naprawienia szkody" w trybie przepisu art. 36 ustawy. Stronie natomiast służy, jak wskazano w pouczeniu decyzji GINB, stosownie do przepisu art. 160 § 1 kpa, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który wydał wadliwą decyzję. Natomiast zagadnienia nieprawidłowej organizacji ruchu komunikacyjnego, czy też zanieczyszczenia ochrony środowiska, mogą stanowić podstawę do wszczęcia stosownych postępowań przez organy właściwe, na zasadach i w trybie odrębnych przepisów. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. Podniósł w niej zarzuty zbieżne z odwołaniem. Strona wskazuje, że żadne dotychczasowe jej działania nie doprowadziły do poprawy stanu zdegradowanego modernizacją ulicy J. P. [...] w L . W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na decyzje wydane na podstawie norm ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w myśl art. 153 upsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, iż ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2002 r., w sprawie II SAB/Wr 9/02 ze skargi S. G. na bezczynność w przedmiocie naprawienia szkody zobowiązał Prezydenta Miasta L. do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wyroku z uzasadnieniem. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, między innymi, że sprawa będąca przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi w istocie skargę na brak wydania decyzji w zakresie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie zwykłymi pismami. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego obligują do działania. Jak wynika dalej z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, oba orzekające w sprawie organy przyjęły, że orzekając w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało odmówić wnioskowi. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w myśl ustępu pierwszego przywołanego przepisu, nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może zgłosić wobec gminy wskazane w tym przepisie roszczenia, przy czym w świetle ustępu trzynastego tego artykułu spory w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, rozstrzygają sądy powszechne. Skoro zatem zarówno orzekające w sprawie organy, jak i obecnie sąd, są związane uprzednim orzeczeniem NSA, zobowiązującym organ do wydania w sprawie decyzji, rozważenia wymagało jaką decyzją należy zakończyć postępowanie administracyjne. Jak bowiem wynika z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. I tak Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 105 § 1 możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organy nie rozważyły możliwości zakończenia postępowania we wskazany sposób, stąd zaskarżone decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozważenie w jaki najwłaściwszy sposób zakończyć kontrolowane postępowanie. Reasumując, stwierdzone uchybienie, powoduje uchylenie zaskarżonych decyzji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1upsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o tym, że decyzja nie może być wykonana orzeczono na podstawie art. 152 upsa. Ze wskazanych względów, należało orzec jak na wstępie.