II SA/Wr 1622/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor WSA Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 51 ust. l w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126) nakazał A Sp. z o.o. w O. przywrócenie pomieszczeń lokalu nr [...] wykorzystywanych na działalność biurową do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. mieszkalnego. W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzone oględziny wykazały zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w O. przy ulicy [...] na działalność biurową, dokonaną w 2002 roku przez Spółkę. W pomieszczeniach lokalu znajdują się urządzenia i sprzęt biurowy. A Spółka z o.o. nie przedstawiła decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy. Zgodnie z przepisami art. 71 ust. l pkt 2 ustawy Spółka A dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu, ponieważ zmieniły się warunki pracy w tym lokalu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji architektoniczne - budowlanej odmówiły udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Od decyzji tej odwołał się M. Ł. z Kancelarii Adwokackiej w C. - pełnomocnik A Spółki z o.o. w O. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że zarzut dotyczący zmiany sposobu użytkowania bez stosownego zezwolenia jest przedwczesny, ponieważ do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona została skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2002 roku. Ponadto w Sądzie Rejonowym w O. prowadzone jest postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Oba te postępowania mają, według odwołującego, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie a ich rozstrzygnięcia mogą spowodować, iż działanie Spółki jest zgodne z prawem i działanie inwestora nie stoi w sprzeczności z treścią art. 71 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz, że przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził 15 stycznia 2003 roku oględziny z udziałem I. L. - upoważnionego przedstawiciela Spółki. Podczas oględzin stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym dokonano zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na użytkową. W pomieszczeniach prowadzona jest działalność biurowa, znajduje się tam sprzęt biurowy, komputery. Przebywały tam osoby (pracownicy) wykonujące prace biurowe. W pomieszczeniach przeprowadzone zostały roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu w roku 2001, na podstawie pozwolenia nr [...] z 21 grudnia 2000 roku. W roku 2002 zmieniona została funkcja mieszkalna lokalu na funkcję biurową, bez wykonywania robót budowlanych. Przedstawiciel A Spółka z o.o. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 24 sierpnia 2001 roku, lecz ta decyzja została uchylona, a ponowne postępowanie zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia 5 lipca 2002 r. odmawiającą pozwolenia na użytkowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] na którą Spółka złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. R. S. oświadczył do protokołu, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze na biuro nastąpiła w miesiącu wrześniu 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił do organu właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego celem uzyskania stanowiska odnośnie zgodności zmienionego sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego i otrzymał informację, iż plan z dniem l stycznia 2003 roku utracił ważność, zaś warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogą zostać ustalone w oparciu o art. 44 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, po złożeniu wniosku przez inwestora. Na tle przedstawionego stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy o działalności biurowej bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzenie takie wynika nie tylko z faktu zmiany warunków pracy, ale przede wszystkim z uwagi na przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 2 pkt l ustawy) bez pozwolenia. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane stosuje się odpowiednio. W decyzji o której mowa w art. 51 ust. l ustawy właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z art. 71 ust. 3 ustawy. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże brak możliwości doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem wówczas powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (art. 51 ust. l pkt l ustawy). Jeżeli natomiast zgodnie z przepisami, jest dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania obiektu, wówczas organ nadzoru budowlanego powinien w decyzji określić czynności, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, a także określić termin, w którym powinny być te czynności wykonane (art. 51 ust. l pkt 2 ustawy). Nie wykonanie tych obowiązków w terminie określonym w decyzji, skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji o zaniechaniu robót bądź rozbiórce (art. 51 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biura dokonana została na obszarze, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w ocenie organu właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe określenie zgodności zmienionego sposobu użytkowania lokalu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, wszczętego na wniosek inwestora. Jednoznaczne stanowisko tego organu wyklucza możliwość doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem w prowadzonym z urzędu postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego. Brak było więc podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy. Spółka nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal niemieszkalny o przeznaczeniu biurowym, stąd nie można uznać argumentu podniesionego w odwołaniu, że inwestor posiada wymagane pozwolenie. Natomiast wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na decyzję Wojewody [...] dotyczy decyzji, której przedmiotem jest odmowa udzielenia Spółce pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nie ma wpływu na postępowanie, które dotyczy oceny zgodności z prawem już dokonanej, samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca A Sp. z o.o. z siedzibą w O. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. Ł. w skardze zarzuciła naruszenie art. 97 § l KPA polegające na nie zawieszeniu przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inne organy. Zaskarżona decyzja zdaniem Spółki jest przedwczesna z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2002 r. Ponadto w Sądzie Rejonowym w O. prowadzone jest postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Oba toczące się postępowania mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, a ich wynik może spowodować, iż działanie Spółki okażą się zgodne z prawem. Ponadto działania skarżącego nie stoją w sprzeczności z treścią art. 71 ust. l pkt 2 prawa budowlanego i żądanie przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w licznym orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również Naczelnego Sadu Administracyjnego. Reasumując stwierdziła, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak wcześniejsze wydane w tej sprawie narusza stosowne przepisy prawa, co zasadnym czyni jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest uzasadniona. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, wydanego w trybie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 -zwaną dalej Prawo budowlane). Prawo budowlane, przewidując w art. 71 ust. 1 możliwość zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części, a więc również sposobu jego użytkowania, określiło jednak warunki, na jakich może być ono dokonana. Zmiana ta może być dokonana jedynie pod nadzorem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i na warunkach określonych przez ten organ. Warunki te określa pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, które spełnia podobną rolę jak pozwolenie na budowę w procesie budowlanym. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodność m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozwolenie takie może być wydane wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego, w tym m.in. dotyczące zgodności proponowanej zmiany z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 21 lutego 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 713/96. Z treści art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 9 rozporządzenia wynika, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części może być wydana w warunkach zamierzonej zmiany, a nie już dokonanej. Przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki, jakie mają zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę) stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 Prawo budowlane. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 dla samowolnego wykonywania robót budowlanych. W sprawie jest niesporne, że przed datą wydania przez organ I instancji decyzji będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym - zmieniony już został sposób użytkowania obiektu i bezspornie skarżąca nie posiada pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Jak wynika z przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania administracyjnego, obecnie miasto [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a skarżąca nie przedstawiła stosownej decyzji w tym przedmiocie. Zatem w przypadku braku możliwości ustalenia takiej zgodności z planem, brak jest podstaw prawnych do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazany, zatem stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 66 pkt 3, Prawa Budowlanego, gdyż obiekt ten bezspornie jest użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem. Użytkowanie obiektu niezgodnie z przeznaczeniem reguluje przepis art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dyspozycja tego przepisu przewiduje nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w formie decyzji administracyjnej. Sporny lokal przeznaczony jest na cele mieszkalne. Zmiana sposobu użytkowania jest możliwa, jak już wcześniej wskazano, w razie uzyskania zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust.1). Za użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem odpowiedzialny jest, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "... właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." powoduje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją stwierdzenia, że lokal jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem i nie ma możliwości dokonania "legalizacji" stwierdzonej samowoli jest, zatem wydanie decyzji nakazującej usunięcie tego stanu, co powoduje, iż nie można skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego, orzekającym w sprawie niniejszej, aby dopuściły się naruszenia prawa. Wprawdzie organ oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 51 ust. l w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazując przywrócenie pomieszczeń lokalu, wykorzystywanych na działalność biurową, do poprzedniego sposobu użytkowania mieszkalnego, lecz w ocenie składu orzekającego, na tym polega też usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przewidywane w dyspozycji art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do stanowiska podnoszonego w skardze, iż toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności oraz wniesienie do NSA skargi na decyzję organu architektoniczno-budowlanego powinno spowodować zawieszenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu przez organ nadzoru, to stwierdzić trzeba, iż jest ono bezzasadne. Okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w sytuacji, gdy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ, wręcz jest obligowany do wyeliminowania naruszenia prawa, stosując odpowiednie normy prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów, zatem skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to skarga z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.