II SA/Wr 1625/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. sprawy ze skargi A w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 22 maja 2002 r., nr XXXV/361/02 w przedmiocie projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność paragrafu drugiego zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części objętej treścią punktu pierwszego niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Rady Miejskiej w Białej na rzecz A w O. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr XXXI/343/01, z dnia 28 grudnia 2001 r., Rada Miejska w Białej postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łącznik dla działki nr 463/95 k.m. 4, z przeznaczeniem jej pod zakład przeróbczy kopalin pospolitych z towarzyszącą infrastrukturą. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w Białej. Zarząd zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 14 stycznia 2002 r., oraz zamieszczenie komunikatu w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 19-20 stycznia 2002 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do zmiany planu oraz uwag i wniosków do postępowania w sprawie oceny oddziaływania planu na środowisko. Po uzyskaniu koniecznych uzgodnień i opinii, w dniu 1 marca 2002 r., Zarząd Miejski w Białej opublikował w "Nowej Trybunie Opolskiej" komunikat o wyłożeniu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działki o numerach 463/95 i 457/95 k.m.l M. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (siedziba Urzędu Miasta i Gminy, od dnia 9 marca do dnia 30 marca 2002 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Dnia 11 kwietnia 2002 r. do Zarządu Miejskiego w Białej wpłynął od A w O. protest oraz dwa zarzuty. W proteście zakwestionowano potrzebę zmiany planu, natomiast w zarzutach wskazano na naruszenie interesu prawnego A, polegającego na stworzeniu uprzywilejowanej pozycji rynkowej dla właścicieli terenu objętego zmianą planu, czym naruszono art. 32 Konstytucji R.P., oraz narażeniu A na odpowiedzialność za skutki ewentualnego zanieczyszczenia wód podziemnych w rejonie obszaru zamierzonej zmiany planu. W dniu 29 kwietnia 2002 r. Zarząd Miejski w Białej odrzucił zgłoszony protest, jak i zarzuty. Ogłosił w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 2 maja 2004 r., iż zwołuje na dzień 29 maja 2002 r. sesję Rady Miejskiej w Białej, która zostanie poświęcona m.in. sprawie rozpatrzenia zarzutów i protestów do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łącznik. Powyższe ogłoszenie zostało doręczone A w O. w dniu 7 maja 2002 r. W wyznaczonym terminie, tj. 29 maja 2002 r., Rada Miejska w Białej podjęła uchwałę nr XXXV/361/02 o odrzuceniu protestu (§ 1 uchwały) oraz zarzutów (§ 2 uchwały), wniesionych przez A. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutów stwierdzono, że projekt zmiany planu nie narusza art. 32 Konstytucji R.P., gdyż właśnie ze względu na równoprawne traktowanie podmiotów gospodarczych należy dopuścić na spornym terenie lokalizację zakładu przeróbczego kopaliny innego podmiotu gospodarczego. Taki pogląd pozostaje również w zgodzie z treścią art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do kwestii braku określenia sposobu w jaki przedsiębiorca pozyska kopalinę wyjaśniono, że nie jest to materia o jakiej przesądza plan. Plan ten nie może być instrumentem do zapewnienia A pozycji monopolisty w przedmiotowym rejonie. Ponadto projekt zmiany planu nie naruszył wyłącznych praw A do wydobywania i dysponowania kopaliną na terenie objętym koncesją, gdyż nie dotyczy obszaru, do którego A ma prawo. Nie dopatrzono się, by doszło do naruszenia art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r., Nr 47, poz. 211), bowiem przewidziane tym przepisem kwestie nie podlegają regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie stanowią materii, o której rozstrzyga plan. Prowadzenie działalności przez zakład przeróbczy kopalin pospolitych uzależnione jest od możliwości pozyskania kopaliny. Nie można wykluczyć więc sytuacji, że przedsiębiorca będzie zabiegał o jej nabycie od A w O., co z uwagi na sąsiedztwo obu podmiotów, byłoby ekonomicznie uzasadnione. Rada Miejska podniosła również, iż działalność planowanego w sąsiedztwie zakładu nie naraża A na ponoszenie odpowiedzialności za skutki ewentualnego zanieczyszczenia wód. Projekt zmiany planu nie dopuszcza eksploatacji powierzchniowej, a ustalenia § 7 projektu planu regulują zgodnie z prawem kwestę korzystania z wód do celów technologicznych, jak i inne elementy ochrony środowiska przyrodniczego. Przewodniczący Zarządu Miejskiego w Białej doręczył powyższą uchwałę A w O. w dniu 6 czerwca 2002 r., pouczając jednocześnie, iż uchwałę o odrzuceniu zarzutów można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Korzystając z tego uprawnienia, A w O. złożyła dnia 3 lipca 2002 r. (data stempla pocztowego) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutów oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących wpis i koszty opinii merytorycznej w wys. 600 złotych. A zgłosiła trzy zarzuty. Przede wszystkim wskazała na naruszenie art. 32 Konstytucji R.P. poprzez zapewnienie właścicielowi terenu objętego zmianą planu uprzywilejowanej pozycji rynkowej oraz umożliwienie mu nieuczciwej konkurencji ze skarżącą A. Wyjaśniono, że od kilku lat na spornym terenie odbywa się nielegalne wydobywanie i przeróbka kruszywa. Zmiana planu zmierza do zalegalizowania tego stanu rzeczy, bez ponoszenia przez zainteresowanego przedsiębiorcę kosztów związanych z udokumentowaniem złoża i uzyskaniem koncesji oraz opłat na rzecz Gminy, jak i Skarbu Państwa. Podkreślono, że skarżącemu nie chodzi o uzyskanie pozycji monopolisty, lecz o niedopuszczenie do faworyzowania innego podmiotu i umożliwienie mu uchylania się od obowiązków określonych w art. art. 15, 41, 69, 73, 84 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Po drugie zarzucono, że zmiana planu naraża A na odpowiedzialność za skutki ewentualnego zanieczyszczenia wód i innych szkód górniczych, spowodowanych przez zakład funkcjonujący na sąsiednim terenie. Przywołano treść art. 93 ustawy prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym za szkody odpowiada podmiot, który jest uprawniony do wydobywania kopaliny, co oznacza, że taką odpowiedzialnością obciążona będzie posiadająca koncesję A. Na obszarze objętym zmianą planu a także na terenach sąsiednich panują szczególne warunki hydrologiczne, które umożliwiają migracje wód pomiędzy zbiornikami sąsiednimi. Skarżąca A spodziewa się, że tą właśnie drogą przedostaną się na jej teren zanieczyszczenia, gdyż z uwagi na brak specjalistycznych służb w mającym powstać zakładzie jest wielce prawdopodobne zanieczyszczanie przez ten zakład środowiska. Po trzecie wskazano na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda A uczestniczyła w obradach Rady Miejskiej, jaka odbyła się w dniu 29 maja 2002 r., i z jej protokołu wynika, że w tym właśnie dniu podjęto uchwałę o odrzuceniu zarzutów, jednak na doręczonej uchwale widnieje data 22 maja 2002 r., a więc nie można wykluczyć, że nie jest to jedynie omyłka. Sposób przeprowadzenia sesji, podjęcie zaskarżonej uchwały po przerwie, gdy przedstawiciele A opuścili już salę w przekonaniu, iż sprawa rozpatrzenia ich protestu i zarzutów zostanie przełożona na sesję następną, świadczy o chęci wprowadzenia zainteresowanych w błąd i de facto pozbawiło A możliwości zabrania głosu w dyskusji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. Podkreślono, że dotychczasowe postępowania toczące się przed właściwymi organami nie ujawniły, by w rejonie objętym zmianą planu, w sposób nielegalny wydobywano kruszywo. Wyjaśniono, że wpisanie daty uchwały, tj. 22 maja 2002 r., zamiast 29 maja 2002 r., było wynikiem omyłki pisarskiej. Dołączono dowody potwierdzające to twierdzenie oraz powołano się na fakt uczestnictwa przedstawicieli A w O. na sesji w dniu 29 maja 2002 r., w trakcie której skarżąca zabierała głos. W trakcie rozpraw sądowej pełnomocnik A zmienił zakres żądania skargi i wniósł - z powołaniem się na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym - o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odrzucającej zarzuty a nie - jak poprzednio wnoszono - o stwierdzenie nieważności w tej części. Jednocześnie podniósł, iż w sytuacji faktycznej jaka zdarzyła się w trakcie obrad sesji Rady Miejskiej w Białej nie powinno było dojść do podjęcia uchwały pod nieobecność A. Z kolei Prezes Zarządu skarżącej A wyjaśnił, iż obecnie potwierdziły się zarzuty co do nielegalnie prowadzonej działalności na sąsiednim terenie. W sprawie tej wypowiadały się organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652). tut. Sąd. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a.. sąd rozstrzyga w granicach danej spraw}', nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola uchwały o odrzuceniu zarzutów wykazała, iż w toku prac związanych z przygotowaniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łącznik, Zarząd Miejski w Białej naruszył przepisy procedury planistycznej, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Niesporne jest. iż doszło do ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, zebrano opinie i wnioski do projektowanej zmiany a opracowany projekt planu uzgodniono z właściwymi organami i instytucjami. Nastąpiło również ogłoszenie i wyłożenie projektu oraz prognozy skutków wpływu ustaleń zmiany planu na środowisko przyrodnicze. Wykonania tego ostatniego obowiązku dokonano jednakże z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy. Otóż. zgodnie z tą regulacją wyłożenie projektu zmiany planu oraz prognozy, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, do publicznego wglądu następuje na okres 21 dni. Termin ten ma zapewnić obywatelom możliwość zapoznania się z projektowaną regulacją prawną, zatem przypadać powinien na dni "robocze" urzędu. W przedmiotowej sprawie ogłoszono, że czas na zapoznanie się z projektowaną zmianą planu przypada na okres od dnia 9 marca do dnia 30 marca 2002 r. Zakreślony termin to 21 dni kalendarzowych, obejmujących również dni wolne od pracy dla urzędu, a więc wgląd do wyłożonych dokumentów przez wymagany ustawą okres nie był możliwy. Ponadto Sąd stwierdził sprzeczność pomiędzy postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Białej o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu a zakresem przygotowanych zmian planu przez Zarząd Miejski w Białej. Treść art. 18 ust. 2 ustawy przewiduje, że zarząd gminy wdraża procedurę sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wcześniejszym podjęciu przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie. Oczywistym jest, że zakres zmian określony w uchwale rady gminy determinuje zakres przygotowywanego przez zarząd projektu. Tymczasem Zarząd Miejski w Białej opracował projekt zmian obejmujący działki o numerach 463/95 i 457/95 k.m.l M, podczas gdy Rada Miejska w Białej postanowiła przystąpić do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łącznik dla działki nr 463/95 k.m. 4, i w tym tylko zakresie powierzono Zarządowi uchwałę do wykonania. Przesłane Sądowi dokumenty nie tłumaczą wskazanych rozbieżność, dlatego też należało uznać, że Zarząd objął projektowaną zmianą także tę działkę gruntową, co do której nie wypowiedziała się Rada. Brak podporządkowania działań Zarządu postanowieniom Rady nie tylko narusza wspominany art. 18 ust. 2 ustawy ale także przepisy dotyczące kompetencji organów do decydowania o zmianie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 12 ustawy. Zważywszy na fakt, że chodzi o stanowienie przepisu gminnego powszechnie obowiązującego, i że zarząd gminy przeprowadza postępowanie planistyczne będąc zobowiązany do ścisłego przestrzegania wymaganych w tym zakresie przepisów, w tym także kompetencyjnych, nie jest możliwym by organ wykonawczy objął zakresem swych prac także i te grunty, co do których organ stanowiący nie wypowiedział się w formie uchwały. Powiedziane dotychczas przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części negatywnie rozstrzygającej zarzuty skarżącej A w O., zwanej dalej skarżącą A. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy jakiekolwiek naruszenie procedury planistycznej, określonej przez art. 18 ust. 2 ustawy, powoduje nieważność późniejszej uchwały rady gminy w sprawie planu. Tym samym wadą nieważności dotknięta jest również uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu zmiany planu, gdyż została podjęta w warunkach wystąpienia naruszenia procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutów z wyżej przedstawionych powodów czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi a w efekcie badanie, czy uchwała ta została podjęta z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego) i czy podjęte rozwiązania nie ingerują w sposób nadmierny lub z naruszeniem przepisów szczegółowych w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżącej A. Kwestia ta winna być rozstrzygnięta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Co prawda, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717). na mocy której (art. 88 ust. 1) utraciła moc dotychczasowa ustawa, ale zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, lecz postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że sprawa będzie ponownie rozpatrzona, tym razem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Już teraz jednak należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do zarzutów, nie odpowiada wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy. Nie można bowiem uznać za uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały, wyłącznie polemiki z argumentami wnoszącej zarzuty A. Nadto rozważenia będzie wymagała kwestia, czy projektowana zmiana przeznaczenia określonego terenu (działek gruntowych), z jednoczesnym wskazaniem konkretnej inwestycji, która ma na tym terenie powstać, nie narusza cech jakie powinien posiadać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan taki ma określić m.in. sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów, tak więc nie może zawierać - z uwagi na swój generalny charakter-jednostkowych rozwiązań o cechach zbliżonych do decyzji administracyjnej. Odnośnie żądania skarżącej A, która wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem części zaskarżonej uchwały, zamiast pierwotnie wnioskowanego stwierdzenia jej nieważności wyjaśnić trzeba, że skarga o jakiej mowa w art. 24 ustawy, nie jest tożsama ze skargą przewidzianą treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r,. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), i w związku z tym przy rozpoznawaniu skarg na uchwały odrzucające zarzuty nie ma zastosowania art. 94 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawnym o szczególnym charakterze, zawierającym kompletną regulację dotyczącą prac planistycznych. Zdaniem Sądu, w oparciu o rozwiązania tej właśnie ustawy należy interpretować kwestie związane z procedurą uchwalania bądź zmiany planu, w tym również dotyczące zaskarżania uchwał. Art. 24 ustawy stanowi lex specialis względem skargi powszechnej określonej w art. 101 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, przewidując odrębny i specjalny tryb zaskarżenia uchwał o odrzuceniu zarzutu i nie określając ograniczeń czasowych w stwierdzeniu ich nieważności. Dlatego też upływ roku od podjęcia przedmiotowej uchwały nie stanowił negatywnej przesłanki stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Gminy w części objętej skargą w sposób istotny narusza prawo, należało orzec - na podstawie art. 147 §1 p.s.a. -jak w sentencji. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 i art. 200 p.s.a.