II SA/Wr 1628/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 6 pkt. 6 lit. b, art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U z 2001 r. Nr 6, poz.56 z póź. zm.), odmówił K. S. przyznania świadczenia przedemerytalnego z dniem 4 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 37k ustawy, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek, co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła, co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący, co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż do stażu pracy uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego nie można w całości uznać wnioskowanego okresu pracy od 4 sierpnia 1966 r. do 4 listopada 1970 r. oraz od 25 kwietnia 1971 r. do 6 września 1972 r. w gospodarstwie rolnym ojca, na podstawie zeznań świadków. Podkreślił, że z pisma Urzędu Miejskiego w N. z dnia 31 stycznia 2002 r., wynika, że od dnia 28 stycznia 1969 r. skarżąca jest zameldowana na terenie miasta [...]. Do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego zaliczono jej okres pracy w gospodarstwie rolnym od 4 sierpnia 1966 r. do 27 stycznia 1969 r. oraz okres od 6 kwietnia 1970 r. do 4 listopada 1970 r. i od 25 kwietnia 1971 r. do 6 września 1972 r. na wychowywanie dziecka. W ocenie organu udokumentowany okres uprawniający do świadczenia przedemerytalnego wynosi 34 lata, l miesiąc i 12 dni, stąd brak wymaganego okresu 35-letniego stażu pracy. Ponadto organ wskazał, że o nie zaliczeniu w/w okresu, do okresu uprawniającego do emerytury, zadecydował fakt zameldowania w mieście [...]. Od powyższej decyzji, skarżąca wniosła odwołanie, twierdząc, że bezpodstawnie organ przyjął, okoliczność zameldowania w N., jako wyłączającą możliwość zaliczenia jej pracy w gospodarstwie ojca, we wsi [...]. Podkreśliła, że powszechnie jest znany fakt, że aby otrzymać mieszkanie, w tamtym czasie w mieście [...], (chodziło o mieszkanie w zasobach A w N.), było konieczne posiadanie stałego zameldowania w tym mieście. W wielu przypadkach oznaczało, że ówcześnie praktykowano fikcyjne meldowanie się u znajomych lub rodziny w N., celem wypełnienia tego nieracjonalnego warunku. Taka sytuacja wystąpiła w jej przypadku, gdyż nadal zamieszkiwała z mężem i dzieckiem u ojca w S. Wskazała, że dowodami potwierdzającymi fakt zamieszkiwania i pracy w spornym okresie w miejscowości [...], w gospodarstwie swoich rodziców są: - przedłożone organowi zeznania świadków, Z. G. i F. D. złożone do protokołów z dnia 16 października 2001 r. w Urzędzie Gminy w L., - bilet miesięczny męża, który w tym czasie dojeżdżał do pracy w A w N. z miejscowości [...] (najbliższej stacji kolejowa k. [...]) do N. Podniosła, że po co kupowałby w tym okresie bilet miesięczny, gdyby mieszkał w N. Dodała, że syn S. urodził się dnia 6 kwietnia 1970 r. w szpitalu najbliższym zamieszkania tj., w P. Podniosła, że gdyby mieszkała w N., tak jak przyjął organ, to po co miałaby jeździć do oddalonego P. do lekarzy, z sobą i dzieckiem. Na tą okoliczność załączyła akt urodzenia syna, karty pobytu szpitalnego i leczenia w P. oraz akt chrztu w kościele parafialnym w O., do którego przynależna była wieś [...]. Zaakcentowała, że powyższe okoliczności przedstawiała urzędniczce PUP w N. K. S. uznała działanie organu za krzywdzące dla niej, bowiem odmowę oparto jedynie na fakcie jej meldunku w N., co naruszyło zarówno zasadę prawdy obiektywnej, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o których mówi kodeks postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., na podstawie art. 6c ust. 2 pkt. 2, art. 37k ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37k ust. 1 pkt. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki, do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Wojewoda podał, że na podstawie akt ustalono, iż K. S. do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący 34 lata 1 miesiąc i 12 dni. Wskazał, że okresu uprawniającego do emerytury nie można zaliczyć okresów pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców od 28 stycznia 1969 r. do 4 listopada 1970 r. oraz od 25 kwietnia 1971 r. do 6 września 1972 r., z uwagi na to, że w tych okresach nie zamieszkiwała z rodzicami w miejscowości [...]. Od dnia 28 stycznia 1969 r. do nadal K. S. mieszka w N. Jest mało prawdopodobne, aby w każdy dzień z N. dojeżdżała pracować w gospodarstwie rolnym. Na powyższą decyzję K. S. wniosła skargę, podkreślając, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, że w spornym okresie zamieszkiwała i pracowała w gospodarstwie u rodziców w S., natomiast w N. była tylko zameldowana. Zameldowanie w N., w ówczesnych czasach, konieczne było do otrzymania mieszkania zakładowego. Na okoliczność zamieszkiwania u rodziców przywołała dowody wymienione w odwołaniu tj. zeznania świadków; bilet miesięczny męża; akt urodzenia oraz chrztu syna; dokumentację szpitalną. Podkreśliła, że nigdy nie twierdziła, że dojeżdżała z N. do gospodarstwa rodziców, jak organ stwierdził w zaskarżonej decyzji. Ponadto uznała za niewłaściwe, przyjęcie przez organ faktu zameldowania jako zamieszkiwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając iż żądanie skarżącej jest bezpodstawne. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury pod warunkiem, że wykonujący tą prace zamieszkiwał razem z rodzicami. Okoliczność faktycznego zamieszkania w danej miejscowości, potwierdza urząd miasta lub gminy, na podstawie zameldowania danej osoby na pobyt stały, bądź czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozstrzygnięcia w decyzjach odmownych, w rozpatrywanej sprawie wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.). Matrianoprawną podstawą rozstrzygnięcia uprawnienia skarżącej do świadczenia przedemerytalnego stanowił przepis art. 37k ust. 1 ustawy, natomiast prawną formą rozstrzygnięcie w przedmiocie tegoż świadczenia stanowi decyzja administracyjna - art. 104 kpa. W myśl art. 37k ust. 1 ustawy, świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego, jeżeli spełniła chociaż jeden z czterech warunków wymienionych w pkt. 1-4 tego ustępu. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest warunek z art.37k ust. 1 pkt. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, "..do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący, co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn". Organy obu instancji przyjęły, że K. S. nie spełnia wymogu z przywołanego przepisu, albowiem do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący 34 lata 1 miesiąc i 12 dni, a zatem nie posiada 35 letniego wymaganego okresu tym przepisem. Organy stwierdziły, że do okresu uprawniającego do żądanego świadczenia nie można zaliczyć okresów pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców od 28 stycznia 1969 r. do 4 listopada 1970 r. oraz od 25 kwietnia 1971 r. do 6 września 1972 r. Organ I instancji podał, że pracy w gospodarstwie rolnym nie można zaliczyć, z uwagi na to, że we wskazanych okresach była zameldowana w N., natomiast organ II instancji, co do tej okoliczności przyjął, że skarżąca nie zamieszkiwała z rodzicami w miejscowości S., gdyż od 28 stycznia 1969 r. do nadal jest zameldowana w N. i jest mało prawdopodobne, aby w każdy dzień z N. dojeżdżała pracować w gospodarstwie rolnym. Skarżąca kwestionuje odmowę przyznania jej świadczenia przedemerytalnego i zarzuca organom naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaufania obywateli do organu. Skarżąca podniosła, że posiada wymagany do przedmiotowego świadczenia 35 letni okres i na tą okoliczność przedstawiła dowody z zeznań świadków o jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, bilet miesięczny dojeżdżającego męża do pracy do N., oraz dokumenty z leczenia w szpitalu w P., których w jej ocenie, organy nie uwzględniły. Zauważyć należy, że w uzasadnieniach decyzji pierwszej instancji, jak i decyzji Wojewody nie odniesiono się do dołączonych przez skarżącą dokumentów, na które się powoływała również w odwołaniu, a następnie w skardze. Decyzja administracyjna w swoim rozstrzygnięciu negatywna dla strony, musi zawierać uzasadnienie. Przepis art. 107 § 3 kpa wskazuje, co powinno być zawarte w uzasadnieniu. Wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji zaakcentowano w tezie wyroku NSA z 18.6.1997 r., IV SA 16660/96 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 63), stwierdzając, że przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie z uzasadnień nie wynika, którym dokumentom przedłożonym przez skarżącą odmówiono mocy dowodowej. Organ I instancji wskazał okresy pracy w gospodarstwie rodziców zaliczone do wymaganego okresu, ale w tym względzie opiera się na treści pisma Urzędu Miejskiego w N. z dnia 31 stycznia 2002 r. o zameldowaniu skarżącej. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu, co do stanu faktycznego wskazuje ogólnie "na podstawie akt..", nie odnosząc się do zebranych dowodów i przedłożonych dokumentów przez skarżącą, lecz kwitując, że strona nie udokumentowała 35 letniego okresu. Brak w uzasadnieniu decyzji, odniesienia się do zgromadzonych w aktach dokumentów, nie daje podstaw do przyjęcia, w dochowaniu jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 7 kpa, nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut skarżącej o błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie, w zakresie zamieszkiwania a zameldowania należy uznać za zasadny. Jeżeli organ, w motywach uzasadnienia podaje zamiennie te dwie różne kategorie: zameldowanie lub zamieszkiwanie, to winien wykazać, jakie przepisy nakazują przyjęcie takiego twierdzenie, które jest kwestionowane. Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa, tak nakazuje art. 7 Konstytucji RP oraz art. 16 kpa. Organ pominął milczeniem podnoszone kwestie i załączone dokumenty przez skarżącą, które jej zdaniem świadczą o zamieszkiwaniu i pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Jeżeli organ wypowiada się w kwestii pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącej, winien to uczynić w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy, cytując je również, gdyż uzasadnienie decyzji wymaga uzasadnienia prawnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby nie narazić się na zarzut dowolności przy załatwianiu sprawy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Odmowa przyznania świadczenia przedemerytalnego, powinna być poprzedzona ustaleniami faktycznymi na podstawie dowodów, gdyż wszelkie niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść skarżącej K. S. Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Zaznaczyć należy, że ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ administracyjny. Powyższe wywody oznaczają, ze stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, poprzez brak wykazania oceny dowodów dostarczonych przez K. S., co stanowi przeszkodę do zbadania trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 7, 77 § 1 i art.107 § 3 kpa, orzekły o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego skarżącej. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca Starosty [...], jako naruszające przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.