II SA/Wr 163/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA del. do WSA Julia Szczygielska, NSA Katarzyna Grott, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M.N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce o nr [...]w M. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej M. N. kwotę 10 /słownie: dziesięciu/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Decyzją z dnia [...] nr [...]Starosta M. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. 89 poz. 414 ze zm./ wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego parterowego o powierzchni zabudowy [...]i rozpiętości konstrukcji [...]na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]obręb M. objętego zgłoszeniem M. N. z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu wymaga budowa "...obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym również budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 i przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zgłoszona przez M. N. budowa obiektu nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z cytowanego wyżej przepisu. Projektowany budynek, chociaż o wymaganych parametrach nie jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej i nie będzie realizowany w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działka gruntu oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb M.o powierzchni [...] ma typowy charakter działki letniskowej. Nadmieniono przy tym, że M. N. na przedmiotowej działce z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zrealizowała samowolnie wiatę w stosunku do której Kierownik Urzędu Rejonowego w M. wydał nakaz o przymusowej rozbiórce. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]w sprawie zaistniałej samowoli budowlanej do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego orzeczono jak wyżej. Od decyzji tej odwołała się M. N. i domagała się jej uchylenia. W szczególności strona podniosła, że zarzut dotyczący zrealizowania na spornej działce wiaty w ramach samowoli budowlanej jest już nieaktualny gdyż na miejscu przedmiotowej wiaty od wiosny 1998r. uprawiane są warzywa. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Z akt sprawy /pismo z dnia [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M./, wynika że obowiązek dotyczący nakazu rozbiórki obiektu na działce nr [...]w M., nałożony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]nie został wykonany. W związku z tym organ I instancji mógł na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 z uwzględnieniem przepisu art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane orzec o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia M. N. z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. N. kwestionując jej prawidłowość. Skarżąca podniosła, iż rażąco naruszono terminy załatwiania sprawy w szczególności odnosząc ten zarzut do organu II instancji. Dodatkowo zauważyła, iż powołany przez Wojewodę D. przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku skarżącej nie ma zastosowania ponieważ na spornej działce od wiosny 98r. nie ma żadnego obiektu budowlanego. Fakt ten podniesiono w odwołaniu lecz nie znalazło to odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji co zdaniem strony świadczy o nierzetelnym rozpatrzeniu odwołania i całkowitym zlekceważeniu informacji skarżącej. Decyzje w tej sprawie w ocenie strony oparte zostały na niezgodnych z prawdą zarzutach organu I instancji. Wojewoda D.odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo zauważono, iż za takim rozstrzygnięciem jakie podjęto przemawia jeszcze zapis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który to przepis w ochronie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala organowi wydać decyzję nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia. Zauważono, iż jak podano we wcześniejszej decyzji Wojewody D. z dnia [...]w/w działka w M. leży w bezpośrednim sąsiedztwie występowania obiektów archeologicznych, a w rejonie tym ustalono ochronę stanowisk archeologicznych i z tego względu, co zapisano w wytycznych szczegółowych tego planu, jakiekolwiek roboty inwestycyjne czy zmiany użytkowania terenu w pobliżu występowania tych chronionych stanowisk archeologicznych nie mogą następować bez uzgodnienia z Głównym Archeologiem Województwa. W tej sytuacji argumenty skargi nie mogą być uwzględnione, dlatego wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w szczególności orzekając w sprawach skarg na decyzje. Zatem Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy określa budowy i roboty budowlane, które podlegają zgłoszeniu przed ich wykonaniem właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. /ust. 1 a/ Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. /ust. 2/ Zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 kpa. Zgłoszenie nie spełniające wymogów art. 30 ust. 1 ustawy powinno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu państwowego nadzoru budowlanego /art. 64 § 2 kpa i art. 123 kpa/. Organ wzywający inwestora do usunięcia braków w zgłoszeniu, winien go jednocześnie pouczyć, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy w zależności od potrzeb, do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenie wymagane przepisami odrębnymi. Brak tych dokumentów stwarza niemożność merytorycznego rozpatrzenia zgłoszenia, czyli zbadania jego zgodności z postanowieniami art. 4, 5 i 6 Prawa budowlanego. Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 kpa, sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia /lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor/, w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji /art. 104 § 2 in fine kpa/. Jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia /lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor/, właściwy organ uznał, że realizacja obiektu naruszy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zamierzenie inwestycyjne określone w zgłoszeniu może spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie środowiska lub dóbr kultury, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 9 oraz w ust. 2. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowlany zastosował wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą przepis art. 30 ust. 2 ustawy tj. wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego parterowego na działce oznaczonej nr [...]obręb M. Sprzeciw ten uzasadniono tym, że zgłoszony obiekt zdaniem organu nie jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej i nie będzie realizowany w ramach istniejącej działki siedliskowej choć posiada wymagane parametry oraz przede wszystkim tym, że na przedmiotowej działce strona samowolnie zrealizowała wiatę wobec której wydano nakaz przymusowej rozbiórki a powołując się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...]wykazano, że postępowanie to nie zostało zakończone. Z kolei organ odwoławczy przyjął, że skoro obowiązek rozbiórki obiektu na działce nr [...]nie został wykonany to organ I instancji mógł na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o związku z art. 35 ust. 5 ustawy orzec o wniesieniu sprzeciwu. Otóż główny zarzut czyniony skarżącej przy zgłoszonym sprzeciwie, iż na terenie planowanym do zainwestowania znajduje się samowola budowlana nie został w istocie należycie wyjaśniony a okoliczność ta była i jest zdecydowanie kwestionowana przez stronę skarżącą. Niespornym pozostaje, iż przyjmując istnienie samowoli budowlanej na działce nr [...]w M. oparto się wyłącznie na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...]nr [...], w którym poinformowano tylko organ I instancji, że "inwestor nie zgłosił wierzycielowi wykonania przymusowej rozbiórki" oraz, że akta sprawy przekazano w dniu [...]do Urzędu Wojewódzkiego we W. gdyż strona wystąpiła do tego organu o wznowienie postępowania w sprawie wydania przymusowej rozbiórki drewnianej wiaty". Z powołanego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wynika wyłącznie, że skarżąca, której nakazano rozbiórkę drewnianej wiaty nie zgłosiła organowi wykonanie tej decyzji co nie jest równoznaczne z brakiem wykonania tej decyzji. Ten fakt wymagał niespornego ustalenia. W odwołaniu skarżąca wyraźnie stwierdziła, iż wiosną 1998r. dokonała rozbiórki tejże wiaty. Pomimo takich zarzutów odwołania również i Wojewoda D. rozpatrując odwołanie nie wyjaśnił tej okoliczności zgodnie z regułami kpa. Tymczasem potwierdzeniem faktu dokonania rozbiórki przedmiotowej wiaty na działce Nr [...]w M. wiosną 1998r. są dowody uzupełniające przedstawione przez skarżącą na rozprawie, a które to Sąd dopuścił stosownie do zapisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...]nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę drewnianej wiaty na działce nr [...], postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...]nr [...]o umorzeniu postępowania egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku rozbiórki jak i protokół oględzin spornej działki sporządzony [...], w którym skarżąca potwierdza twierdzenia skargi i odwołania. Tym samym wobec powyższego wbrew stanowisku Wojewody D. nie można uznać, iż organ I instancji mógł na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 z uwzględnieniem art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane orzec o sprzeciwie do zgłoszenia dokonanego przez M. N. w tej sprawie z tego powodu, iż obiekt, którego dot. zgłoszenie miał być zrealizowany na terenie działki na której znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ponadto zauważyć należy, iż organ I instancji w motywach swej decyzji ograniczył się do twierdzenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem zgłoszenia M. N. w tej sprawie nie stanowi obiektu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane gdyż nie jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej i nie będzie realizowany w ramach istniejącej działki siedliskowej tylko letniskowej. Stwierdzenie powyższe jednakże w ocenie Sądu nie jest dostateczną podstawą do uznania za uzasadnione zgłoszenie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w tej sprawie. Organ winien przede wszystkim zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poczynić ustalenia co do klasyfikacji planowanej realizacji i przesądzić generalnie czy jest ona zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też pozwolenie takie jest niezbędne. W zależności od tych ustaleń należy bowiem podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Przesądzenie w szczególności o tym, że planowana inwestycja może być realizowana w ramach zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwala zastosować bądź to przepis art. 30 ust. 1 a lub 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Takich rozważań jednakże brak w tej sprawie natomiast Sąd nie może czynić tego za organ administracji, który przecież zobowiązany jest do wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w tym i rozważenia czy przedstawiony do realizacji obiekt może być wybudowany w ramach zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna powołuje się dodatkowo na okoliczność sprzeczności planowanej realizacji skarżącej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co pozwalałoby organowi wydać decyzję nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia /art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego/ - lecz w tej sprawie nie wydano przecież decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w związku z dokonanym zgłoszeniem lecz zgłoszono sprzeciw /art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane/ a to są zupełnie inne rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna wydana na podstawie przysługującego właściwemu organowi z mocy art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnienia do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powinna określać przesłanki rozstrzygnięcia. Przesłanki te powinny nawiązywać do przewidywanych ujemnych skutków realizacji inwestycji i je uprawdopodobniać. Tym samym mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 123 poz. 1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 152 cyt. wyżej ustawy Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji gdyż skarżone rozstrzygnięcie nie rodzi po stronie skarżącej jakiegokolwiek uprawienia czy też obowiązku, które podlegałyby wykonaniu. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.