II SA/Wr 163/07

Sygnatura akt: II SA/Wr 163/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu wentylacji przestrzeni podpodłogowej w mieszkaniu nr [...] przy ul. M. [...] na działce nr [...], obręb M. oddala skargę. Sygnatura akt: II SA/Wr 163/07 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] Starosta Ś. na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 KPA, po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] wydał decyzję Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu wentylacji przestrzeni podłogowej w mieszkaniu nr 1 przy ul. M. [...], na działce nr [...]: M., gmina M., na rzecz T. W. Powyższa decyzja została wydana z zachowaniem warunków zgodnych z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] T. W. złożyła wniosek i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z projektem o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu wentylacji przestrzeni podłogowej w mieszkaniu nr [...] w budynku dwumieszkaniowym przy ul. M. [...] w M. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością skarżąca oświadczyła, że nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W dniu [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu [...] współwłaściciele – I. i G. S. złożyli pismo, w którym stwierdzili między innymi, że proponowany przez skarżącą nowy system wentylacji szczelinowej wykonany w jej mieszkaniu, przy równoczesnym zlikwidowaniu obecnych kanałów wentylacyjnych jest dążeniem do pozbawienia wentylacji całego budynku. Organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż w czasie postępowania administracyjnego okazało się, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. Z tego względu w dniu [...] Starosta Ś. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w powyższej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z Kierownikiem Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. dokonali oględzin budynku mieszkalnego, pomieszczeń piwnicznych, klatki schodowej oraz lokalu mieszkalnego T. W. W trakcie oględzin stwierdzono, że: - zawilgocona piwnica (wszystkie pomieszczenia piwniczne) nie posiada wentylacji grawitacyjnej, - otwory o wymiarach 9x9 cm w licu ściany cokołowej o grubości 54 cm nie mają żadnych połączeń z pomieszczeniami piwnicznymi i domniemaną ścianą warstwową, a jedynie służą do wentylacji przestrzeni podpodłogowej w mieszkaniu skarżącej. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. umorzył postępowanie administracyjne w związku z usunięciem trwałego zapiankowania otworów wentylacji podpodłogowej w ścianie cokołowej budynku mieszkalnego dwu-lokalowego położonego w M. przy ul. M. [...]. W dniu [...] postanowieniem nr [...] organ I instancji podjął postępowanie w powyższej sprawie. Ponadto organ administracji publicznej dodał, iż biorąc pod uwagę przedstawiony projekt budowlany zmieniający zasady wentylacji przestrzeni podpodłogowej, decyzję nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. oraz wnioski z oględzin z dnia [...]postanowił jak na wstępie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. i G. S., w którym wskazali, iż przedstawiony projekt budowlany dotyczący zmian sposobu wentylacji przestrzeni podpodłogowej nie jest zaopiniowany przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Wskazali, iż Starosta Ś. nie dopełnił formalności prawnych dotyczących wyrażenia przez nich zgody na zmianę sposobu wentylacji. Ponadto w odwołaniu zostało podniesione, iż projekt budowlany zawiera nieścisłości dotyczące rzutu parteru, polegające na tym, że w miejscu pomieszczenia gospodarczego znajduje się w rzeczywistości przedsionek – wejście do budynku. Istniejące otwory wentylacyjne są na rysunku rozmieszczone w niewłaściwych miejscach. Istniejący otwór wentylacyjny przewidziany do likwidacji nie znajduje się pod deskami podłogowymi, tylko pod pierwszą warstwą konstrukcji drewnianej, pod podłogą. Przestrzeń między stropem piwnicznym a podłogą jest wypełniona żużlem i gruzem. Ponadto projekt budowlany nowej wentylacji nie przedstawia w jaki sposób ma być doprowadzone do szczelin świeże powietrze i odprowadzone na zewnątrz powietrze zużyte poprzez naturalną różnicę ciśnień. Wykonanie wentylacji szczelinowej w mieszkaniu skarżącej nie daje żadnej gwarancji, że będzie ona funkcjonowała, ponieważ gdy do mieszkania zacznie wpływać wilgotne i nieświeże powietrze, to otwory szczelinowe zostaną zatkane, a tym samym cały budynek zostanie pozbawiony wentylacji. W związku z powyższym odwołaniem organ odwoławczy – Wojewoda D. w dniu [...] na podstawie art. 138 2 KPA oraz art. 82 ust. 3 ustawy z Prawo budowlane wydał decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał ,iż planowana inwestycja dotyczyła nie tylko lokalu zajmowanego przez skarżącą – T. W. na parterze, ale także części wspólnych budynku. W związku z powyższym w ocenie organu drugoinstancyjnego, działania wpływające na stan techniczny całej nieruchomości lub jej części wspólnych wchodzą już w zakres czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagana jest na podjęcie przedmiotowych czynności również zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. T. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazując, iż planowane zmiany wentylacji przestrzeni podpodłogowej pod jej mieszkaniem na parterze stanowią zgodnie z aktem notarialnym wyłącznie jej własność. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przebudowa, czyli zatkanie od zewnątrz, a otworzenie w obrębie jej mieszkania sposobu wentylacji nie ingeruje w części wspólne, gdyż nie wprowadza żadnych zmian w ścianach i elewacji budynku. Planowany do wykonania zakres robót kwalifikuje się do zwykłego zarządu i w związku z tym nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli budynku. Skarżąca dodała, że zatykanie tych otworów ma na celu zabezpieczenie tylko jej własnego mieszkania przed nadmiernym wychłodzeniem w okresie chłodów i zimy. Otwory te mają tylko połączenie z podłogami i nie mogą mieć połączenia z innymi częściami budynku. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. - skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] uchylająca decyzję Starosty Ś. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia skarżącej – T. W. na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu wentylacji przestrzeni podpodłogowej w mieszkaniu nr [...] (parter) przy ul. M. [...] na działce nr [...], obręb M. W tym miejscu wskazać należy, iż w dniu [...] do Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. wpłynął wniosek T. W. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu wentylacji przestrzeni podpodłogowej w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. M. [...], na działce nr [...], w M. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest współwłasnością T. W. oraz I. i G. S. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego ( odwołań, decyzji, skarg) Sąd pragnie zaznaczyć, iż istotą zaistniałego sporu jest określenie, czy planowana inwestycja wchodzi w zakres zwykłego zarządu, czy wykracza poza ten zakres, co zgodnie z przepisem art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) skutkuje koniecznością uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej prowadzenie. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwienie bieżących sprawy związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymanie jej w stanie niepogorszonym. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, iż planowana inwestycja dotyczy nie tylko lokalu należącego do skarżącej, ale także części wspólnych budynku, do których między innymi należą: - ściany zewnętrzne budynku, które są także ścianami wewnętrznymi, - przedsionek budynku na parterze (z którego korzystają wszyscy współwłaściciele nieruchomości), - schody prowadzące na piętro (które zajmowane jest przez I. i G. S.). Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż działania wpływające na stan techniczny całej nieruchomości lub jej części wspólnych wchodzą już w zakres czynności, przekraczających zwykły zarząd. Zgodnie z przytoczonym powyżej art. 199 KC – do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Sąd pragnie dodać iż skarżąca – T. W. w przedłożonym oświadczeniu, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, wskazała wyraźnie, iż nie posiada zgody współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wobec braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie planowanych prac lub stosownego rozstrzygnięcia właściwego sądu należy uznać, że inwestorka nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane przewidziane zakresem planowanej inwestycji. Nie został więc spełniony warunek, wynikający z art.32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym -pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajdują się dokumenty przekazane przez skarżącą w postaci: wyroku Sądu Rejonowego w Ś. Ś. z dnia [...], postanowienia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] oraz wypisu z protokołu, świadczący o ugodzie, zawartej w dniu [...] przed Sądem Rejonowym w Ś. Ś. Wyrok z dnia 16 czerwca 2005 r. dotyczy podziału kosztów prac budowlanych, które obejmowały "remont korytarza polegający na zbiciu i położeniu nowego tynku, naprawie schodów, malowaniu okna korytarzowego i wymianie szyby". Prace te już w dniu wydania wyroku były zakończone. Tak więc wyrok ten nie dotyczył zagadnień związanych z niniejszą sprawą. Postanowienie z dnia [...] zostało wydane w sprawie o udzielenie T. W. "upoważnienia do dokonania czynności dotyczących nieruchomości położonej w M. przy ul. M. [...], polegających na zamknięcia na stałe kanałów wentylacyjnych znajdujących się pomiędzy piwnicami, a podłogą lokalu mieszkalnego nr [...] od zewnętrznej strony budynku, poprzez wypełnienie ich materiałem izolacyjnym oraz ociepleniu frontowej ściany wewnętrznej od strony przedsionka, na parterze, przylegającej do lokalu mieszkalnego nr [...], położonej w klatce schodowej budynku pozostającej we wspólności stron". Sąd Okręgowy przekazał tę sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Ś. Ś. Sąd Rejonowy w Ś. Ś. podczas rozprawy w dniu [...] doprowadził do ugody, podczas której: "wnioskodawczyni T. W. oraz uczestnicy postępowania I. S. i G. S. zgodnie ustalili, że wnioskodawczyni w okresie jesienno-zimowym od dnia 1 października do dnia 30 kwietnia każdego roku ma prawo zabezpieczać otwory wentylacyjne znajdujące się pod podłogą mieszkania nr [...] w budynku położonym w M. przy ul. M. [...], a stanowiący ich współwłasność, przez zamykanie ich za pomocą materiału izolacyjnego w postaci wełny mineralnej i styropianu. Uczestnicy postępowania zobowiązali się do każdorazowego udostępniania zajmowanych przez nich części wspólnych nieruchomości celem dokonania tych prac przez wnioskodawczynię. Wnioskodawczyni zobowiązała się każdorazowo najpóźniej do dnia 1 maja każdego roku do usuwania materiału izolacyjnego z przedmiotowych otworów wentylacyjnych budynku. Wnioskodawczyni i uczestnicy postępowania zgodnie ustalili, że wnioskodawczyni ma prawo ocieplić wewnętrzną ścianę budynku znajdującą się w przedsionku na parterze wyżej wymienionego budynku, będącej równocześnie ścianą lokalu mieszkalnego nr [...] od strony tego przedsionka. Uczestnicy postępowania zobowiązali się do umożliwienia wnioskodawczyni wejścia do przedsionka celem wykonania powyższych prac". W ocenie Sądu powyższa ugoda dotyczy jedynie ocieplenia jednej ze ścian oraz zamykania otworów wentylacyjnych na czas zamknięty, w ściśle określonych terminach. Jest to zupełnie inny zakres działań, niż przewidywany zaskarżoną decyzją, ugoda ta nie może więc zastąpić zgody współwłaścicieli - I. i G. S., na zmianę systemu wentylacji przestrzeni podpodłogowej w budynku przy ul. M. [...] w M. Dodać należy, iż według regulacji zawartej w art. i nast. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (tekst jednolity; Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm., w razie ustanowienia odrębnej własności lokali samodzielnymi nieruchomościami są tylko same lokale, reszta budynku zaś staje się przedmiotem współwłasności właścicieli lokali. W rozumieniu tych przepisów (a zwłaszcza art. 3 powoływanej ustawy) przedmiotem współwłasności (poza gruntem) są klatki schodowe, fundamenty, strychy, piwnice, instalacje i urządzenia infrastruktury technicznej itp. służące wszystkim współwłaścicielom. Jak wynika z przepisu art. 19 ustawy o własności lokali jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Przepisami materialnoprawnymi, regulującymi zarząd rzeczą wspólną są przepisy art. 199 i nast. KC. Jak zostało już przez Sąd zaznaczone przepis art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Roboty budowlane polegające na zmianie sposobu wentylacji przestrzeni podpodłogowej w mieszkaniu należącym do skarżącej należą niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Roboty takie ingerują bowiem w system wentylacji całego budynku i jako takie niewątpliwie przekraczają zakres zwykłego zarządu. Nawiązując do regulacji zawartej w art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, należy stwierdzić, że skarżącej mogło być wydane pozwolenie na powyższą inwestycję po przedstawieniu przez nią zgody współwłaścicielki domu, albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym przy współwłasności obiektu budowlanego inwestor chcąc wykazać prawo do nieruchomości na cele budowlane prowadzone w tym obiekcie musi przedstawić bądź zgodę pozostałych współwłaścicieli bądź też zastępujące tę zgodę orzeczenie sądu wydane w oparciu o art. 199 k.c. (por. wyrok WSA w Warszawie, IV SA 4935/03, LEX nr 189049). Nie ma nawet twierdzeń skarżącej, aby w omawianym zakresie zostało wydane rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego. Nie ma również dowodu stwierdzającego wyrażenie przez I. i G. S. zgody na wymienione powyżej roboty budowlane. Zgoda współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (poza wypadkami, gdy dla danej czynności wymagana jest forma szczególna) może być wyrażona również w sposób dorozumiany; musi jednak być ona niewątpliwa, a na przykład milczenie współwłaścicieli nie oznacza jeszcze aprobaty. Należy przy tym podkreślić, że wymagana zgoda współwłaściciela powinna być wyrażona przed wydaniem przez organ stopnia podstawowego decyzji zezwalającej na roboty budowlane. Zaznaczenia wymaga, iż przepis art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali wylicza przykładowo (o czym świadczy zwrot "w szczególności") czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Chodzi jednak o zarząd dla wspólnoty dużej (ponad 7 lokali), a do małej (poniżej 7 lokali) ma zastosowanie art. 199 k.c., a więc potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepisy proceduralne, w związku z czym organ drugoinstancyjny słusznie uchylił w całości decyzję z dni [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 KPA. Wobec powyższego Sąd w pełni podziela rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszała obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.