II SA/Wr 1632/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: - Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę M. D. wystąpił pismem z dnia [...]roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego . Do wspomnianego pisma dołączona została kserokopia zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia [...]roku oraz rachunek z apteki "A"z dnia [...]roku Nr [...]. W związku z powyższym w dniu [...]roku został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynikało, że skarżący był osobą bezrobotną, mieszkał ze swoim osiemnastoletnim synem. Na dochód rodziny składał się zasiłek rodzinny w wysokości [...]złotych oraz alimenty w wysokości [...]złotych, łącznie [...] złote przy kryterium dochodowym rodziny ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszącym 712 złotych. W dniu [...]roku Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. wydał na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku Nr 64, poz. 414 z póź. zm.) decyzję nr [...], którą odmówił przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż bardzo ograniczone środki finansowe w 2003 roku na realizację świadczeń nieobligatoryjnych w ramach zadań zleconych nie dały możliwości przyznania zasiłków okresowych wszystkim spełniającym wymagania ustawowe, nawet w minimalnej wysokości. Organ ponadto dodał, że zasiłki okresowe przyznawane były tylko rodzinom wielodzietnym, które miały na utrzymaniu co najmniej troje dzieci w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. podniósł, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż kryteria w niej wskazane dotyczące przyznania zasiłku okresowego były sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...]roku Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ust. 1,2,4, art. 31 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż "odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Okoliczność, że osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie pomocy społecznej nie jest warunkiem wyłącznym i wystarczającym do jej przyznania, albowiem wysokość pomocy społecznej uwarunkowana jest możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej" .Organ II instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że ośrodek pomocy społecznej nie posiada możliwości przyznania zasiłku okresowego skarżącemu, gdyż z uwagi na brak środków finansowych jest on przyznawany w pierwszej kolejności rodzinom wielodzietnym, które mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego, to znaczy, że brak jest uzasadnionych przesłanek do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium Odwoławczego organy pomocy społecznej maja prawo stosować wewnętrzne kryteria służące wyodrębnieniu z ogólnej liczby osób i rodzin starających się o tego rodzaju pomoc, którym uwzględniając posiadane środki finansowe może być ona w pierwszej kolejności przyznana. Decyzja ta została w całości zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie prawa materialnego, które mialo wpływ na wynik sprawy – art. 2 ust. 1,2,3,4, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 2, ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10§ 1kpa; rażące naruszenie prawa : - art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada o pomocy społecznej, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 75 kpa, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa; oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 35 § 1,2 kpa, art. 37 § 2kpa w zw. z art. 12 kpa i art. 35 § 1 i 2 kpa, art. 81, art. 107 § 3 kpa. W dniu [...]roku M. D. sporządził wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu oraz o wyłączenie od udziału w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z powodu faworyzowania pozwanego przez sędziów tego Ośrodka. Wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił postanowieniem z dnia 24 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA 3942-3962/03. Wniosek skarżącego o zwolnienie od kosztów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 lutego 2004 roku, sygn. akt 4 II SA/Wr 1632/03 umorzył w części dotyczącej zwolnienia od wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a wiec badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 dochody ora posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę , 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy jest świadczeniem uznaniowym, przyznawanym stosownie do posiadanych przez organ pomocy społecznej możliwości finansowych i określenie wysokości zasiłku dokonuje się w konkretnej sprawie organu pomocy społecznej przy uwzględnieniu sytuacji życiowej stron, ich własnych możliwości i uprawnień do poprawy swojej sytuacji majątkowej a także możliwości finansowych. Należy wskazać, że udzielanie pomocy w formie zasiłku okresowego należy do zadań administracji rządowej zleconych gminie, a pomoc w tej formie finansowana jest ze środków budżetu państwa. Lektura akt niniejszej sprawy wskazuje, że skarżący spełnił przesłanki do otrzymywania zasiłku okresowego – jest osobą bezrobotną, zaś dochód rodziny jest niższy od kryterium obliczonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc w żądanej przez skarżącego formie nie mogła być jednak przyznana z uwagi na ograniczone środki finansowe na realizację zasiłków okresowych. Okoliczność ta została szczegółowo przez organy orzekające wykazana. Podano jakimi środkami finansowymi dysponowano i jakie zasady przyjęto przy udzielaniu tego rodzaju pomocy. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie pozostał jednak bez wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Otrzymał on bowiem pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...]zł. Problem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 roku – SK I5/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniająca pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy..." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych ( Piotr Wieczorek: komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 roku, Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jedynym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźniej, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający..." Podnieść należy, iż uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. art. S.A./Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Mając powyższe na uwadze stwierdzić można, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania. Również w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły wskazanym w skardze, przepisom prawa procesowego. Tym samym chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu gminnego, co oznacza generalną właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy tego samorządu niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej W związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 roku reformy ustrojowej państwa - zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu gminnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2002 roku I SA 3120/01 – Lex Nr 81672, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 roku III RN 88/00 – M.Prawn z 2001 r. Nr 10 poz. 524, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001 r. III RN 65/000 OSNP – wkł. 2001 Nr 18 poz. 11 i inne). Marginalnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest właściwy do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z personalnymi sprawami osób pełniących funkcje w samorządowych kolegiach odwoławczych. Zakres kompetencji sądu administracyjnego wyznacza bowiem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).