II SA/Wr 1643/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Joanna Kuczyńska Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...]; II. odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji. III. 2 Uzasadnienie Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. Nr 90, poz. 575 z 1998r.) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W sprawie zostało ustalone, iż skarżąca pracowała w okresie od [...]r. do [...]r. jako nauczycielka w przedszkolach, a w okresie od [...]r. do [...] r. jako wychowawca w Bursie Szkolnictwa Zawodowego. Na przestrzeni [...] lat skarżąca była [...]-krotnie badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W.. W dniu [...]r. Ośrodek ten wydał opinię zgodnie z którą rozpoznano u skarżącej "przewlekły przerostowy nieżyt krtani, przewlekły prosty nieżyt nosa i gardła. Klinicznych cech choroby zawodowej narządu głosu nie stwierdza się. Pacjentka jest badana [...]-krotnie w tut. Poradni. Pierwszy raz w [...]r. Każdorazowo stwierdzano zmiany zapalne przerostowe krtani oraz współistniejący nieżyt błony śluzowej nosa i gardła. Mimo leczenia oraz zaniechania palenia tytoniu zmiany krtani utrzymują się. Wobec czego orzeczono jak wyżej". W trybie odwoławczym skarżąca była badana w Instytucie Medycyny Pracy w S.. Również i ta placówka służby zdrowia w opinii z dnia [...]r. wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Uzasadniając to stanowisko Instytut wskazał, że "przeprowadzonym obecnie badaniem lupenfaryngoskopowym stwierdzono: nagłośnia prawidłowej konfiguracji, błona śluzowa zaróżowiona o cechach przewlekłego nieżytu, fałdy głosowe pogrubiałe, w prawie pełnym zwarciu fonacyjnym. Badanie stroboskopowe wykazało drgania niejednoczasowe, niejednakowe, zachowane przesunięcie brzeżne, zwiększoną amplitudę drgań, prawie pełne zwarcie fonacyjne. Zmiany w obrębie krtani wykazane aktualnym badaniem laryngologicznym przemawiają za przewlekłym przerostowym zapaleniem krtani, nie są związane z organiczną patologią typową dla zmian wywołanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu". Na podstawie ww. orzeczeń i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. sygn. akt 3 II SA/Wr 1643/02 3 Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się kwestionując orzeczenie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w S., a w szczególności podniosła, że w opinii tego Instytutu stwierdzono niepełne zwarcie strun głosowych i zmiany przerostowe, które dają podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej. Rozpoznając powyższe odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Organu I instancji. Podniósł, że dla ustalenia istnienia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Wskazał, że skarżąca pracując [...] lat w zawodzie nauczycielki była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo istnienia zawodowego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych stwierdziły, że zmiany chorobowe występujące u skarżącej, bez obecności przerostu organicznego, utrwalonego niedowładu strun głosowych jak i guzków śpiewaczych nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W skardze na tę decyzję skarżąca podniosła, że miała rozpoznany przerost krtani, co znajduje potwierdzenie w badaniu stroboskopowym z dnia [...]r. Powyższe czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem norm postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a także z uchybieniem przepisom prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) " Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z powyższego uregulowania wynika zatem, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze musi to być rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób sygn. akt 3 II SA/Wr 1643/02 4 zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia, po drugie choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Rozpatrując skargę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Przywołanie in extenso treści wydanych w sprawie opinii nie może zastąpić rozważań organu, dla którego opinie placówek medycznych są tylko jednym z wielu dowodów w sprawie. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, co w sposób oczywisty wynika z powołanego wyżej rozporządzenia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa wynika z kolei obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. jakkolwiek wydał "orzeczenie lekarskie", to ma ono raczej cechy zaświadczenia lekarskiego a nie opinii. Nie można bowiem w żadnym razie uznać za opinię, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. takiego dokumentu, który zawierając w rozpoznaniu sformułowanie "przewlekły przerostowy nieżyt krtani" jednocześnie zawiera zapis, że "klinicznych zmian choroby zawodowej narządu głosu nie stwierdza się". Opiniujący w sprawie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...]r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, wskazując w uzasadnieniu, że "stwierdzone zmiany chorobowe w obrębie narządu głosu nie są charakterystyczne dla organicznej patologii związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym". Z treści tego orzeczenia wynika, iż stwierdzono u skarżącej przerostowe przewlekłe zapalenie krtani. Zgodnie z pkt 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. chorobą zawodową są przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacza, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe). Stwierdzony przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy w S. przewlekły przerostowy nieżyt krtani, mimo że w wykazie chorób zawodowych w poz. 7 zmiany przerostowe sygn. akt 3 II SA/Wr 1643/02 5 uznane są za chorobę zawodową, nie został przez nie uznany za chorobę zawodową. Rzeczą organów obu instancji było wyjaśnienie tej kwestii. Konieczność posiłkowania się przez organy inspekcji sanitarnej opiniami placówek medycznych nie zwalnia ich od oceny sporządzonych opinii, gdyż opinie są jedynie jednym z dowodów w sprawie i winny podlegać wszechstronnej ocenie tak jak cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pozostaje poza sporem, że krtań należy do narządów głosu. Rzeczą więc organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie, choćby poprzez opinie uzupełniające czym różni się schorzenie rozpoznane u skarżącej od schorzenia wymienionego w pkt 7 wykazu chorób zawodowych. Konkludując: z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż decyzję oparto na podstawie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, wymienionych w art. 84 K.p.a., stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a. Dowód ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 § 1 K.p.a., a zatem przedmiotowa opinia musi być sporządzona w sposób zrozumiały dla stron, organów oraz Sądu. Winna być nadto jednoznaczna w swej treści i nie budzić wątpliwości, by mogła być uznana za miarodajną w sprawie. Takich wymogów nie spełniają załączone do akt sprawy orzeczenia lekarskie. Autorytatywne stwierdzenie przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., że istniejące u skarżącej schorzenie narządu głosu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie tylko nie poddaje się kontroli Sądu, ale również jest sprzeczne z wykazem chorób zawodowych. Okoliczność ta obligowała organy orzekające w sprawie do wyjaśnienia tych kwestii. Bezkrytyczne odniesienie się przez organ do przedłożonych w sprawie opinii stanowi naruszenie zasad postępowania, o których była mowa na wstępie uzasadnienia. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Ze względu na treść zaskarżonej decyzji nie tworzącej praw i obowiązków, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.