II SA/Wr 1646/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Jolanta Sikorska, Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr [...]. w przedmiocie opłaty za semestr letni roku akademickiego [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz J. B. kwotę 265 zł /dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. J. B. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. o zwolnienie w 50% z opłaty za studia zaoczne na kierunku Prawo. Wyjaśnił, że nie jest w stanie uiścić pełnej wysokości opłat w kwocie [...] zł ponieważ dochód jaki uzyskuje jako nauczyciel Politechniki W. jest niewystarczający do pokrycia kosztu opłat za semestr. Po uzyskaniu w dniu [...] r. opinii Prodziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu W. w przedmiocie powyższej prośby, decyzją z dnia [...] Nr [...] Prorektor ds. Nauczania Uniwersytetu Nr [...] powołując się na § 7 ust. 1 zarządzenia Nr [...] oraz zarządzenie Nr [...] Rektora Uniwersytetu W. nie udzielił J. B. zniżki z opłaty za semestr letni roku akademickiego [...]. W dniu [...] r. J. B. wezwał Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o usunięcie naruszenia prawa. Podał, iż w związku z bezczynnością i nie załatwieniem sprawy w postępowaniu odwoławczym /decyzja nr [...] z dnia [...] r. rektora Uniwersytetu W./ wzywa "do usunięcia naruszającej prawo bezczynności i wydania rozstrzygnięcia". Dyrektor Departamentu Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Edukacji i Sportu przekazał Rektorowi Uniwersytetu W. powyższy wniosek do załatwienia według właściwości, zgodnie z art. 65 kpa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. Rektor Uniwersytetu W., na podstawie art. 49 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 z póź. zm./ - "po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prorektora ds. Nauczania z dnia [...] r. nr [...] w sprawie opłaty za semestr letni roku akademickiego [...]" utrzymał w mocy wyżej określoną decyzję Prorektora ds. Nauczania. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż z treści § 7 zarządzenia Rektora nr [...] /zm. nr [...] / z dnia [...] r., wynika że przyznanie zniżki jest fakultatywne. Rektor może przyznać zniżkę w uzasadnionych przypadkach. Rozpatrując podanie studenta Prorektor ds. Nauczania był upoważniony do wzięcia pod uwagę, iż student miał już ukończone studia na Politechnice W. i tym samym posiadał zawód - nie było więc podstawy do studiowania drugiego fakultetu na koszt państwa. J. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prorektora ds. Nauczania z dnia [...] odmawiającą udzielenia zniżki w opłacie za zajęcia dydaktyczne semestru letniego roku akademickiego [...] . Decyzjom tym zarzucił naruszenie: - "§ 10 rozporządzenia RM /rRM/ w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni w zw. z art. 105 kpa i 161 UoSzW przez niezasięgnięcie opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego, - art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym /UoSzW/ przez odmawianie zwolnienia z opłaty z realnie, a także planistycznie, nieistniejącego obowiązku, a także brak wykazania istnienia obowiązku opłaty, skoro uczelnia otrzymała dotację na działalność dydaktyczną na studia w trybie zaocznym, - szykanowanie i dyskryminowanie, gdyż inni studenci studiów zaocznych też pracują a otrzymują zwolnienie z opłaty." W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż "zaskarżone decyzje zostały wydane bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganej prawem opinii uczelnianego organu Samorządu studenckiego. W płaszczyźnie zaś merytorycznej zaskarżone decyzje odmawiają zwolnienia z realnie ani planistycznie, nieistniejącego obowiązku. Odmowa ma charakter fikcyjny. Uniwersytet przyjął, iż konieczność pobierania opłat od studentów zaocznych, w tym od studentów studiujących na kierunku Prawo, wynika z potrzeby finansowania inwestycji budowlanych np. nieruchomości przy ul. W. we W. oraz łącznika istniejącego budynku z nowo budowanym. Z art. 23 ust. 2 pkt 1 UoSzW jasno wynika, iż pobieranie opłat na realizację tego rodzaju zadania inwestycyjnego, nie jest nie tylko obligatoryjne, ale niedopuszczalne. Wzorca kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie może stanowić zarządzenie rektora nr [...] ale stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego." W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie bowiem podnoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, iż występując o zwolnienie z opłaty za studia zaoczne na Wydziale Prawa i Administracji /wniosek z [...] r./ skarżący był już absolwentem innej wyższej uczelni - posiadał więc wyuczony zawód. Jego zamiar ukończenia drugiego fakultetu nie uzasadnia zwolnienia z opłat. O tym czy występuje uzasadniona przyczyna zwolnienia z opłaty za studia zaoczne decyduje Rektor na mocy § 11 rozporządzenia Rady Ministrów powołanego wyżej. Zwolnienie jest fakultatywne - po rozważeniu czy występują przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż w konkretnym przypadku zwolnienie jest rzeczywiście "uzasadnione". Z treści § 11 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że student winien przedłożyć Rektorowi wniosek zaopiniowany przez samorząd studencki / "na wniosek studenta zaopiniowany przez"/. Przedłożenie przez studenta wniosku bez opinii samorządu sugeruje, że student o taką opinię nie wystąpił i złożył wniosek wprost do Rektora, rezygnując z opinii. Wypełniając dyspozycje § 9 ust. 2 § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. Rektor w swoim zarządzeniu o opłatach za zajęcia dydaktyczne wprowadził zasadę opiniowania wniosków przez dziekana. W tym przypadku sam występował o taką opinię, korzystając z przysługujących mu uprawnień /art. 49 ustawy o szkolnictwie wyższym/ i dziekan zaopiniował wniosek skarżącego negatywnie. Pobieranie opłaty za studia zaoczne ma podstawę w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tej podstawy nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000r. /sygn. akt SK 18/99/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Wr 364/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za studia, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest aktem jednostronnym skierowanym na zewnątrz i regulującym indywidualne uprawnienia. Potwierdzeniem tegoż jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r. sygn. akt OPS 5/03 stwierdzająca, że w świetle art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. z 2000r. Nr 65, poz. 385 ze zm./ decyzję w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm./, jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednie kpa i przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to tyle, jak wcześniej przyjął Trybunał Konstytucyjny, że odmowa organu szkoły wyższej zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przysługiwała J. B. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej zwolnienia od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych, a która to decyzja jest niewątpliwie decyzją ostateczną. Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm./, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach rektor na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ samorządu studenckiego, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczenia opłaty w całości lub w części. Istotne jest przy tym, że w/w rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm./, który upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad gospodarki finansowej uczelni oraz zasad i trybu uzyskiwania przez uczelnię państwową wpływów z opłat za zajęcia dydaktyczne z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych /art. 23 ust. 2 pkt 2/. Skoro zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, jako akt wykonawczy o mocy powszechnie obowiązującej mają swe umocowanie w ustawie z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. Nr 65 poz. 385 ze zm./ oznacza to, że w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. Nr 78, poz. 483/ rozporządzenie to jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli tak, to przyznanie rektorowi w § 11 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. prawo do zwolnienia studenta z obowiązku uiszczenia opłaty w całości lub w części za zajęcia dydaktyczne, obejmuje tak prawo do wydania aktu o charakterze generalnym jak i też prawo do podejmowania rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Powołane zatem w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zarządzenie Nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne a przede wszystkim powołany przez organ § 7 ust. 1 tegoż zarządzenia, znajduje oparcie w cyt. wyżej § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, mieści się w granicach przyznanego organowi - rektorowi uprawnienia. Zgodnie zaś z powołanym przez organ w zaskarżonej decyzji § 7 ust. 1 zarządzenia Nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne, w uzasadnionych przypadkach Rektora, na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ Samorządu Studenckiego i dziekana, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczenia opłaty m. innymi za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych i wieczorowych. Z powyższej regulacji, jak i z cyt. § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, wynika, że organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku studenta o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne winien zasięgnąć opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie przyjęto, iż w przypadku rozpoznania indywidualnej sprawy o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne, organ prowadzący postępowanie winien uzyskać stanowisko organu samorządu studenckiego w trybie art. 106 kpa /por. wyrok z dnia 12 czerwca 2001r. sygn. akt I SA 2521/00, LEX 54756/"/ Dalej Sąd podniósł, że lektura akt niniejszej sprawy nie wskazuje natomiast, by organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwracał się w tym przedmiocie do Samorządu Studentów Uniwersytetu W. celem uzyskania opinii w trybie art. 106 kpa. Znajdujące się zaś w aktach sprawy pismo Przewodniczącego Samorządu Studentów Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr [...] wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie była wydana opinia co do wniosku J. B. z dnia [...] r. o zwolnienie w 50% z opłaty za studia zaoczne. Niezależnie od ustalonego wyżej uchybienia organu, zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 107 § 3 kpa z tej to przyczyny, że nie spełnia ona wymogów określonych w tym przepisie. W myśl bowiem art. 107 § 3 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Znaczenie uzasadnienia decyzji jest to o tyle istotne, że dostarcza ona informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję, a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjęto pogląd, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie, rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r., Sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983 nr 1, poz. 51/. Przyjęto także, że obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażanych w art. 9 kpa tj. zasady udzielania informacji jak i art. 11 kpa tj. zasady przekonywania czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia /por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984, sygn. akt SA/Po 1122/83, GAP 1986, Wr 4 s 45/. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny opierając się na postanowieniach art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Wr 153, poz. 1271/ "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność byłaby przedmiotem zaskarżenia". Wprawdzie cytowany przepis miałby bezpośrednie odniesienie w sytuacji gdyby decyzja z dnia [...] r. była efektem przytoczonego wyroku NSA w tym niemniej powiązanie obu tych orzeczeń /z dnia 4 lutego 1998r. i 18 czerwca 2002r./ wspólny przedmiot rozstrzygnięcia pozwala w pełni podzielić zapatrywanie składu orzekającego wyrażone w tym wyroku. Przywołanym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] r. Sąd stwierdził: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA/ i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /ust. 2 pkt 3 art. 22 cyt. ustawy/. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zobowiązany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu z dnia [...] r. z tych samych przyczyn. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzając ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających /.../.