II SA/Wr 1647/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA - Tadeusz Kuczyński NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Protokolant Agnieszka Figura po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi B. K.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego przysługującego osobie opiekującej się dzieckiem wymagającym stałej opieki i pielęgnacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) i art. 104 kpa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. odmówił B. K.-P. przyznania zasiłku stałego dla osoby nie podejmującej pracy lub rezygnującej z pracy w celu wychowania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z postanowieniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z dnia [...]r. stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym i edukacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie zasiłku stałego. W odwołaniu od tej decyzji B. K.-P. podniosła, że jej córka D. T. jest dzieckiem chorym wymagającym stałej opieki. Dziecko stale pobiera leki, które musi ona podawać ze względu na wiek dziecka. Ponadto dziecko wymaga stałej konsultacji lekarskiej. Z tych względów odwołująca się uważa, że dziecko jej wymaga osobistej pielęgnacji oraz systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, co powoduje konieczność sprawowania nad nim bezpośredniej opieki przez matkę. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr SKO [...], wydaną na podstawie art. l38 § 1 pkt l kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustaliło, że pismem z dnia [...]r. B. K.-P. zwróciła się o przyznanie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Do wniosku dołączona została dokumentacja medyczna w postaci zaświadczeń lekarskich, z których wynikała konieczność sprawowania nad D. T. stałej opieki przez osoby drugie. W dniu [...]r. Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się w trybie art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej do Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. w celu wydania opinii, czy dziecko wymaga stałej opieki i pielęgnacji. Postanowieniem z dnia [...]r. organ ten orzekł, ze stan zdrowia dziecka – D. T. nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że B. K.-P. jest osobą bezrobotną, samotnie wychowującą dwoje dzieci. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej w wypadkach wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami , w celu wydania opinii w sprawie. W niniejszej sprawie organ I instancji wystąpił do tego organu i uzyskał opinię, że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. Organ wskazał, że z uwag na wiążący charakter tej opinii brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję B. K.-P. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga B. K.-P. zasługiwała na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa ta w art. 27 ust. 2b stanowi, że w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami, w celu uzyskania opinii w sprawie. W wyroku z dnia 2 lutego 2001r. sygn. akt I SA 1083/00 (Lex 53794) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wprowadzony nowelą z dnia 8 października 1999r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1001) przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej ustanowił obowiązek zasięgnięcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Opinia ta stanowi dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, jednakże błędny jest pogląd, co do konieczności bezwzględnego uznania go przez organ." Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. OPK 9/00 z dnia 9.10.2000r. (ONSA 2001/1/16): "W sprawie o zasiłek stały do wyrażenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), ma zastosowanie przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sytuacji przyjąć należy, iż "opinia ta ma moc dokumentu urzędowego. W myśl zaś art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z brzmienia tego przepisu wynika więc wymóg zachowania przepisanej formy, a nadto art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych." Skarżąca podważała w odwołaniu zasadność wydanej opinii co do oceny stanu zdrowia jej dziecka i konieczności sprawowania stałej opieki pielęgnacyjnej, zaś materiały sprawy budzą zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości wydanej opinii. Do wniosku dołączyła dwa zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia dziecka wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...]r. oraz wyniki badań specjalistycznych. Z jednego z nich wynika, że stan zdrowia dziecka wymaga stałej opieki osób drugich, polegającej na bezpośredniej, osobistej opiece lub systematycznym współdziałaniu w postępowaniu edukacyjnym lub rehabilitacyjnym z powodu innych chorób upośledzających w bardzo poważnym stopniu sprawność organizmu. Ze złożonej informacji o zakresie opieki i pielęgnacji sprawowanej nad dzieckiem przez wnioskodawczynię wynika, że córka D. urodz. [...]r. wymaga pomocy przy myciu i ubieraniu. Trzy razy dziennie wykonuje się dziecku inhalacje, jeden raz dziennie zabiegi lecznicze, a częstotliwość wizyt lekarskich określona została na jeden raz w tygodniu. Wydana w sprawie w formie postanowienia z dnia [...]r. nr sprawy [...] opinia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. stwierdza, że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek. Opinia ta jest wydana na typowym druku, a uzasadnienie przykładowe i nawet nie zawiera skreśleń alternatywnych sformułowań nie odnoszących się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto treść wydanej w sprawie opinii wskazuje, że zespół opiniujący w ogóle nie wziął pod uwagę wyżej wymienionych zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia dziecka z dnia [...]r., w tym zaświadczenia Niepublicznego ZOZ Przychodni Zdrowia w B. K., z którego wynika, że D. T. ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym. W uzasadnieniu wydanej w sprawie opinii zespół opiniujący w ogóle nie odniósł się do powyższego zaświadczenia. Wydana w sprawie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności opinia pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionym zaświadczeniem lekarskim. Wskazać należy, że przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, oraz wydawania opinii (Dz. U. Nr 7, poz. 60) wydanego na podstawie art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) wskazuje elementy jakie winno zwierać postanowienie powiatowego zespołu zawierające opinię dotyczącą dziecka, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Wśród tych elementów wymienia m. in. treść opinii wraz z uzasadnieniem. Opinia wydana w niniejszej spawie wymogów tych nie spełnia. Ponadto w pkt 10) owego przepisu wymienia się pieczątki i podpisy przewodniczącego i członków składu opiniującego jako elementy postanowienia. Według § 27 w/w rozporządzenia postanowienia, o których mowa w § 20 ust. 1 i 2 powiatowy zespół wydaje co najmniej w dwuosobowym, wyznaczonym przez przewodniczącego powiatowego zespołu składzie opiniującym, złożonym lekarza i właściwego specjalisty. Przewodniczącym składu opiniującego jest lekarz. Na opinii wydanej w niniejszej sprawie widnieje jedynie pieczęć Przewodniczącej Składu Orzekającego lek. med. A. K. Opinia nie została podpisana przez drugiego członka składu. Wymienione wyżej braki formalne jednoznacznie wskazuje, że opinia wydana w sprawie przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie odpowiada wymogom wyżej wskazanego przepisu prawa. Według treści art. 43 ust. 3d ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia wydanych w sprawie decyzji: "Od opinii wydawanych przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie służy zażalenie." Przepis ten wiąże się z przepisem nawiązuje do § 20 ust. 1 pkt 9), zgodnie z którym postanowienie powiatowego zespołu zawierającego opinię powinno zawierać pouczenie, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje. Opinia taka podlega zatem ocenie przez organ decyzyjny, tak jak każdy inny dowód w sprawie i nie ma dla organu mocy bezwzględnie wiążącej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w ogóle nie odniósł się do sprzeczności między zaświadczeniem lekarskim z dnia [...]r. a opinią Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił owych sprzeczności i nie podał z jakich przyczyn nie dał wiary zaświadczeniu lekarskiemu lecz oparł się na opinii Zespołu. W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji skarżąca kwestionowała treść wydanej przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności opinii i podnosiła konieczność sprawowania osobistej opieki nad córką ze względu na jej wiek i stan jej zdrowia. Rozpoznając odwołanie organ II instancji mimo, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił owych sprzeczności, a w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, że opinia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności ma charakter wiążący. W tej sytuacji uznać należało, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia dawały podstawę do ich uchylenia, co orzeczono na podstawie 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mającego zastosowanie do niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy decyzyjne wyjaśnią wyżej wskazane sprzeczności, ewentualnie ponownie zwrócą się do powiatowego zespołu o wydanie opinii zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa, a wydane w sprawie decyzje uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta z uwagi na swoją treść nie podlegała wykonaniu.