II SA/Wr 165/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant apl. radc. Agnieszka Strzemińska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi I. i T. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na A. i Z. K. oddala skargę. Postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na A. i Z. K. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji samowolnie wykonanych schodów drewnianych na strych i ich oceny technicznej. Według uzasadnienia, w budynku mieszkalnym są trzy lokale odrębne, nowe schody mają szerokość 60 cm i zostały wykonane na przełomie lutego i marca 2004 r. bez pozwolenia na budowę. W nawiązaniu do żądań pozostałych współwłaścicieli przywrócenia stanu poprzedniego tj. szerszych schodów w innym miejscu organ wyjaśnił, że roszczeń cywilnoprawnych powinni dochodzić na drodze sądowej. W dniu [...] inwestorzy złożyli w siedzibie organu projekt budowlany przebudowy klatki schodowej na poddasze wraz z oceną techniczną, sporządzone przez inż. A. P., sprawdzone przez architekta T. K. Inwentaryzacja zawierała opis techniczny poprzednich schodów, przeznaczonych do rozbiórki, gdyż są w 70% zużyte, belki stropowe nośne są zmurszałe i spękane, co zagraża uszkodzeniem całości konstrukcji stropu. Decyzją z dnia [...] organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do przedstawienia dowodu, że pozostali współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na przebudowę, wymaganą w myśl art. 199 k.c. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ mógł nałożyć obowiązek wykonania czynności technicznych, nie zaś przedstawienia dokumentów i to w kwestii cywilistycznej. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót. W wykonaniu tego obowiązku inwestorzy złożyli w dniu [...] ekspertyzę techniczną inż. A. P., zawierającą opis wykonanych robót i stanu technicznego nowych schodów, ocenionego jako dobry. Decyzją z dnia [...] organ na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów poprzednią decyzją. W odwołaniu od tej decyzji pozostali współwłaściciele budynku zwrócili się "o zweryfikowanie ekspertyzy inż. A. P. z uwagi na brak zgodności wybudowanych schodów z planami, fakt sporządzenia oględzin nieistniejących starych schodów i zaznaczenia ich na szkicu pomieszczeń oraz wliczenie do powierzchni lokalu inwestorów przedpokoju o powierzchni 2,30 m2, co podważa rzetelność planów i ekspertyzy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy, gdyż w jego ocenie dostarczona dokumentacja uprawniała organ I instancji do stwierdzenia, że inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki. Argumentacja odwołania była bez znaczenia, zaś roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponownie zwrócili się o zweryfikowanie ekspertyzy inż. A. P. i powtórzyli dotychczasowe zastrzeżenia wobec niej. Dodali, że stan techniczny poprzednich schodów był dobry. W ekspertyzie są ślady korektora i ręczne poprawki, co dyskwalifikuje ten dokument pod względem wiarygodności. Na zdjęciach z oględzin widać zużycie stopni nowych schodów, a więc ich stan techniczny budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Organ trafnie zakwalifikował rozbiórkę schodów i postawienie nowych schodów w innym miejscu jako roboty budowlane nie będące budową, lecz wymagające pozwolenia na budowę (patrz art. 3 pkt 7 i 12 prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 tej ustawy i nie wymienienie tego rodzaju przebudowy w art. 29 i art. 31 ust. 1), co wykluczało stosowanie w przypadku ich samowolnego wykonania przepisów art. 48 i art. 49b prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy do takich robót budowlanych już wykonanych należało stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, w sposób odpowiedni tj. z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z faktu wykonania robót (zasadniczo przepisy art. 51 stosuje się do robót niezakończonych). Teoretycznie więc organ był uprawniony do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Czynności te lub roboty powinny odnosić się do wykonanych robót i zmierzać do zapewnienia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i ze sztuką budowlaną. W przypadku wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2, postępowanie organu wobec samowoli ulega zakończeniu kolejną decyzją z art. 51 ust. 3. Kontrola legalności tej ostatniej decyzji sprowadza się do sprawdzenia, czy organ sprawdził wykonanie nałożonego obowiązku (treść art. 51 ust. 3 ustawy). Nie podlega natomiast wstępnemu badaniu, czy organ uprzednio w sposób prawidłowy stosował art. 50 (nie dotyczący robót zakończonych) i art. 51 ust. 1 pkt 2 (nie dotyczący dokumentów, dokumenty żąda się na podstawie art. 81c lub art. 62 ust. 3 ustawy w drodze postanowienia dowodowego, albo stosując k.p.a.), gdyż zasadniczo sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji i pamiętając o możliwości zastosowania art. 135 p.s.a. powinien również, podobnie jak organ, respektować zasadę trwałości decyzji ostatecznych wraz z domniemaniem ich prawidłowości. Skarżący znali treść decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 wydanej w dniu 31 maja 2005 r. i powinni wiedzieć, że zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego organ zakończy postępowanie administracyjne wobec ujawnionej samowoli budowlanej decyzją o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku, o ile inwestorzy dostarczą ekspertyzę. Poziom ochrony interesów tzw. osób trzecich, czyli stron zainteresowanych pośrednio procesem budowlanym, jest w administracyjnym prawie budowlanym zróżnicowany. Ostatnio w ustawodawstwie występuje tendencja do ograniczania tej ochrony w tej dziedzinie prawa, na korzyść interesu inwestora (patrz nowe brzmienie art. 5 ust. 2, art. 28 ust. 2 i 3, art. 59 ust. 7). Odpowiednio do tego zwiększa się rola cywilnoprawnych środków ochrony praw osób trzecich i poszerza treść przysługujących im środków prawnych. Skarżący w nin. sprawie nie posiadali interesu prawnego przykładowo z uwagi na twierdzenie o braku cywilnoprawnego uprawnienia inwestorów do dokonania przebudowy. Należy powtórzyć, że w sprawie tej istotny był wyłącznie aspekt stanu technicznego nowo zabudowanych schodów. W przypadku ich odpowiedniego stanu technicznego, organ nie mógł wydać nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego. Dołączona przez inwestorów ekspertyza była takiej właśnie treści. Znane organowi odwoławczemu zarzuty skarżących do tej ekspertyzy nie mogły uzasadniać wniosku o jej wadliwości z punktu widzenia jej podstawowych ocen i wniosków. Ekspertyza rzeczywiście nie zawierała informacji o źródle wiedzy autora na temat stanu starych schodów, niewykluczone że ich zamontowanie nie było w pełni zgodne z projektem znajdującym się w aktach sprawy, zaś rzeczoznawca posłużył się planem lokalu inwestorów, w którym zaznaczono przedpokój nie wchodzący w skład lokalu. Być może zachodzą nieistotne rozbieżności w opisie detali wykonania między inwestorami a rzeczoznawcą, zaś do postawienia nowych schodów użyto elementy schodów poprzednich (skoro ich przeniesienie było uzasadnione złym stanem technicznym podparcia, mniej zaś samych schodów). Wątpliwości te dotyczyły kwestii drugorzędnych. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.