II SA/Wr 165/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. przeciwko Prezydentowi Miasta J. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Wr 29/11 I. wymierza Prezydentowi Miasta J. grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); II. zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz skarżącej D. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Prezydenta Miasta J., żądając – na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) – wymierzenia temu organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II SAB/Wr 29/11. W uzasadnieniu skargi D. S. podała, że wskazanym powyżej wyrokiem Sądu zobowiązał Prezydenta Miasta J. do załatwienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów działki o numerze ewidencyjnym [...]. Ponadto skarżąca wyjaśniła w uzasadnieniu, że pismem z dnia 26 lutego 2015r. (wcześniej metodą komunikacji elektronicznej w dniu 5 lutego 2015r.) wezwała Prezydenta Miasta J. do wykonania wyroku, ale do dnia 6 marca 2015r. (tj. do dnia sporządzenia skargi) Prezydent nie załatwił sprawy "zgodnie z wykładnią prawa zawartą w powołanym wyroku". Z dalszej części uzasadnienia skargi D. S. wskazała na regulację zawartą w przepisie art. 35 § 3 Kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące załatwiania spraw, zarzucając jednocześnie Prezydentowi Miasta J. niezastosowanie się do ustawowych reguł terminowych przy rozpatrywaniu jej sprawy. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z poglądami judykatury załatwienie sprawy przez organ administracyjny po wniesieniu skargi w trybie art. 154 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia dla oceny zasadności wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 2 kwietnia 2015r. Prezydent Miasta J. wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 29/11 (prawomocne orzeczenie doręczone w dniu 26 marca 2012r.) zobowiązał Prezydenta Miasta J. do załatwienia sprawy D. S. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla działki nr [...], [...], obręb [...] - [...]. Po uzyskaniu opinii prawnej ze względu na fakt, iż w Sądzie Rejonowym w J. Wydział Cywilny toczyła się sprawa (sygn. akt [...]) z powództwa D. S. przeciwko Gminie J. o wydanie nieruchomości, zostało wydane postanowienie Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...]r. zawieszające postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postępowanie w Sądzie Rejonowym w J. Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), a następnie w Sądzie Okręgowym w J. zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). D. S. w dniu 26 lutego 2015 r. skierowała do Prezydenta Miasta J. wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku sygn. akt II SAB/Wr 29/11 dnia 10 stycznia 2012 r. Na tej podstawie organ postanowił podjąć postępowanie zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla działki oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...] - [...]. Ponadto wraz z pismem z dnia 4 sierpnia 2015r. Prezydent Miasta J. przedłożył do akt sprawy m.in. decyzję z dnia [...]r. (znak: [...]) orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. w jednostce rejestrowanej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], [...], o urządzonej księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność D. i M. S., dotyczących przywrócenia stanu sprzed odnowienia ewidencji oraz odwołanie D. S. wniesione od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, sąd sprawę rozstrzyga wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże sąd i strony, a więc przede wszystkim organ administracji publicznej, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżono przed sądem. Uprawomocnienie się wyroku rozpoczyna etap jego wykonywania, o czym stanowi art. 286 § 1 p.p.s.a., w myśl którego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Szczególnym środkiem, który przysługuje stronie w powyższych sprawach jest możliwość żądania wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu administracyjnego. Na mocy art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Omawiając kwestię niewykonania wyroku sądu administracyjnego w kontekście przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. przyjąć należy, że przez niewykonanie wyroku trzeba rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. np. wyroki NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, i z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 2109/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Załatwienie sprawy przez organ (w zakresie istniejącej bezczynności) po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie jest istotne z punktu widzenia dalszego prowadzenia sprawy sądowoadministracyjnej w granicach złożonej skargi na podstawie komentowanego przepisu. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej z bezczynnością organu w warunkach niewykonania wyroku mamy do czynienia w dwóch przypadkach: 1) organ nie wydał w terminie stosownego aktu albo 2) organ nie dokonał w terminie stosownej czynności w postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku (T. Woś (w:( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , komentarz, Warszawa 2005r.). Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że warunkiem dopuszczalności skargi w przedmiocie wymierzenia organowi administracji grzywny za niewykonanie wyroku sądu jest uprzednie wezwanie tego organu do wykonania wyroku. Z akt sprawy wynika, że D. S. wymagane wezwanie do Prezydenta Miasta J. skierowała w dniu 26 lutego 2015r., zatem przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a to pozwala uznać, że skarga jest dopuszczalna i może być merytorycznie rozpoznana. Z akt sądowych sprawy o sygnaturze II SAB/Wr 29/11 wynika, że odpis wyroku z dnia 10 stycznia 2012r. z klauzulą prawomocności oraz aktami administracyjnymi doręczono organowi prawidłowo w dniu 26 marca 2012r. Zgodnie z treścią punktu pierwszego tego wyroku Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta J. do załatwienia w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, sprawy D. S. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla działki o numerze ewidencyjnym [...]. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że termin, w którym powinno być wydane orzeczenie wskazane w powyżej powołanym wyroku upłynął z dniem 25 kwietnia 2012r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 kwietnia 2012r., zatem przed upływem tego terminu. Prezydent Miasta J. postanowieniem (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 123 i art. 97 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] obręb [...]-[...] o urządzonej księdze wieczystej [...], będącej własnością D. i M. S., wyjaśniając w uzasadnieniu, że postępowanie zostanie podjęte po prawomocnym zakończeniu sprawy o sygn. akt [...]. Okoliczność ta skutkowała m.in. oddaleniem skargi D. S. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2012r., sygn.. akt II SAB/Wr 29/11, orzeczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2012r., sygn. akt II SA/Wr 346/12. Materiał sprawy wskazuje, że postępowanie podjęte zostało postanowieniem Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. (znak: [...]) czyli po wniesieniu przez D. S. skargi w rozpoznawanej sprawie, mimo, że postępowanie, które było przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczące wydania nieruchomości z powództwa D. S. przeciwko Gminie J. (sygn. akt [...]) zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w J. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]). Decyzję, którą załatwiono sprawę określoną w punkcie pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Wr 29/11, Prezydent Miasta J. wydał w dniu [...]r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazane opisanym powyżej wyrokiem sądu administracyjnego nastąpiło z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu orzeczonego tym wyrokiem, liczonego od dnia podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Istotne przy tym jest, że podjęcie postępowania- stosownie do treści postanowienia o jego zawieszeniu – powinno nastąpić niezwłocznie po dniu 13 maja 2014r. stanowiącym datę prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem cywilnym w sprawie, w której rozstrzygnięcie uznano za kwestię prejudycjalną w przedmiotowym postępowania administracyjnym (sygn. akt [...] i [...]). W zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd uznał, że Prezydent Miasta J. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r. (sygn. akt II SAB/Wr 29/11). Jeżeli bowiem wyrok sądu administracyjnego zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (wydania aktu indywidualnego) w oznaczonym terminie, to wydanie wymaganego aktu (decyzji, postanowienia) po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma miejsce wtedy , gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do kwestii wymierzenia organowi grzywny należy powiedzieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika, iż grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. – jak w niniejszej sprawie – sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Ustawodawca nie wprowadził jednak normatywnych zasad określania wymiaru grzywny przez sąd. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. ustalona została jedynie maksymalna wysokość grzywny, która nie może przekroczyć dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem sądu, rozpoznając sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku z art. 154 § 1 p.p.s.a., trzeba wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, a także okoliczność, czy organ ten obowiązek w istocie wypełnił oraz czy należycie wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Pamiętać jednak należy, że grzywna ma w stosunku do organu administracji publicznej, czy ściślej: piastuna tego organu, spełniać cel dyscyplinujący (gdy wyroku nie wykonano) lub represyjny (gdy wyrok wykonano po terminie). W ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił w istocie przyczyn niedotrzymania terminu wykonania wyroku sądu administracyjnego. Z odpowiedzi na skargę, ani akt administracyjnych nie sposób wywnioskować, z jakich powodów organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie w okresie od dnia 13 maja 2014r. do upływu terminu 30-dniowego na wykonanie wyroku z dnia 10 stycznia 2012r. W uznaniu sądu rozpoznającego skargę wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych) stanowi należytą realizację funkcji represyjnej, jaką grzywna ma spełniać w tym wypadku. Jako niemogące się spotkać z aprobatą należy bowiem uznać takie prowadzenie postępowania, które nie prowadzi do wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy przy użyciu najprostszych środków. Wymierzając grzywnę sąd wziął jednak pod uwagę, że w chwili wydawania wyroku jest w obrocie decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. Z tych względów grzywna w wymierzonej wysokości winna odnieść właściwy skutek w postaci dezaprobaty stwierdzonego zlekceważenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wr 29/11. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzkie Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 154 § 1 i § 6 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postepowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określonego koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.