II SA/Wr 1653/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Ewa Janowska – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r., sprawy ze skargi B. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie legalności wybudowania obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. H. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wbudowania urządzeń lakierni samochodowej w część istniejącego warsztatu samochodowego E. K. w S. gmina [...]. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ ustalił, że postępowanie w sprawie wszczęto w wyniku zgłoszenia dokonanego w dniu 29 października 2001r. przez B. H. o rozpoczęciu robot budowlanych na sąsiedniej posesji przez inwestora nie posiadającego prawdopodobnie pozwolenia budowlanego. W dniu 14 listopada 2001r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny z udziałem stron, podczas których nie stwierdzono wbudowania w części zadaszone warsztatu samochodowego urządzeń lakierni samochodowej. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie kierując do B. H. pismo, zakwalifikowane w dalszym toku instancji, jako noszące znamiona decyzji przez organ odwoławczy. W dniu 21 kwietnia 2002 r. B. H. złożył ponownie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlano-ziemnych wykonywanych na posesji sąsiada, również prawdopodobnie bez wymaganego pozwolenia, ponieważ nie otrzymał od organu administracji architektoniczno- budowlanej powiadomienia o ubieganiu się przez sąsiada o pozwolenie na budowę. Następnie B. H. w dniu 23 kwietnia 2003r. skierował pismo do Wojewody [...] z prośbą o interwencję w sprawie ochrony dóbr osobistych. W piśmie tym nawiązał do zgłoszenia do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. samowoli budowlanej wykonywanej w budynku – hali warsztatu samochodowego wnosząc o wstrzymanie robót budowlanych i skuteczne rozpoznanie zgłoszenia samowoli budowlanej oraz zażądał przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy pismo B. H. z dnia 23 kwietnia 2002r. zakwalifikował jako odwołanie od pisma noszącego znamiona decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], mając na względzie utrwaloną linię orzecznictwa i poglądy doktryny, zgodnie z którą, "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy decyzji przewidzianej w art. 107 k. p. a, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć jak wyjaśniał organ odwoławczy; oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis". Zważywszy na brak pouczenia o prawie do odwołania, które winno być w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zdecydował się rozpatrzyć pismo B. H. z dnia 23 kwietnia 2002r, jako odwołanie mimo, że złożono je po upływie 14 dni od doręczenia decyzji (pisma z dnia [...]). W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy wywodził, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej interwencji złożonej przez B. H. – organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. W ramach tego postępowania zawiadomił strony o przeprowadzeniu w dniu 14 listopada 2001r dowodu z oględzin, przeprowadził oględziny z udziałem stron, a zatem w ocenie organu odwoławczego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził postępowanie administracyjne. W konsekwencji, argumentował organ odwoławczy, należy uznać, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, ale nie znalazł podstaw do wydania decyzji merytorycznej z zakresu nadzoru budowlanego, co oznacza, że intencją zawartą w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] (noszącym znamiona decyzji) było umorzenie postępowania, a nie jak stwierdził ten organ "brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego". Po przeprowadzeniu postępowania organ administracji publicznej na podstawie art. 104 par. 1 k.p.a. zobowiązany jest do wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na stan faktyczny sprawy umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne. Organ odwoławczy przyjął, że składowanie w opakowanych skrzyniach elementów komory lakierniczej w legalnie istniejącej wiacie nie świadczy jeszcze o prowadzonych robotach budowlanych, ani o zmianie sposobu użytkowania. Stanowisko to potwierdza w ocenie organu odwoławczego kolejna sprawa prowadzona przez organy nadzoru budowlanego a dotycząca zmiany sposobu użytkowania przez E. K., oszklonej wiaty na lakiernię samochodową. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – B. H. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] i wydania zalecenia przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przebudowy zadaszeń magazynowych na pomieszczenia usługowe warsztatu samochodowego. Wniósł jednocześnie o przywrócenie sąsiedniego warsztatu zlokalizowanego przy granicy jego działki, do stanu zgodnego z wydaną decyzją pozwolenie na budowę oraz o zaniechanie wykonywania uciążliwych czynności przez prowadzącego warsztat samochodowy takich jak: piaskowane metali i wykonywanie robot malarskich w komorze lakierniczej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgłaszał do organów nadzoru budowlanego interwencję w związku z realizowana jego zdaniem samowolą budowlaną na sąsiedniej posesji, jednakże intencją jego nie było wnoszenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W skardze, B. H. wyraźnie podniósł, że w swoim piśmie z dnia 23.04.2002r. nie nawiązywał do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]., oraz podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] błędnie zakwalifikował jego pismo z dnia 23.04.2002r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...]. Przyznał, że w miesiącu listopadzie 2001r. sąsiad jego nie wykonywał żadnych robot budowlanych, nie miał więc powodu wnosić zastrzeżeń, a tym bardziej wnosić odwołań od decyzji dotyczących tego okresu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodatkowo zarzucając, że dopiero w odpowiedzi na skargę skarżący podnosił, że nie składał odwołania od decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego a wszczętego w listopadzie 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 par. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 par. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy). W rozpoznawanej sprawie zachodziła potrzeba zastosowania tej ostatniej ewentualności. W pierwszej kolejności bowiem, powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności (por. Tadeusz Woś Postępowanie sądowo-administracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 307). Zważyć należy, że postępowanie odwoławcze przed organami administracyjnymi uruchamiane jest czynnością procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 128 - odwołanie nie wymaga szczegółowej formy ani szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że organ nie może działać z urzędu. Strona przez wniesienie odwołania nadaje organowi wyższego stopnia, charakter organu odwoławczego w danej sprawie. Tak więc dopiero czynność strony, którą jest odwołanie, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z tych wszystkich uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie z pisma B. H. z dnia 23 kwietnia 2002r. nie wynika, że intencją strony było odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji z [...]. Pisma swojego skarżący nie nazywa odwołaniem, nie nawiązuje w treści tego pisma uznanego przez organ drugiej instancji jako odwołanie, do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] ani też do stanu faktycznego ustalonego decyzją organu pierwszoinstancyjnego. Fakt, że w piśmie nie wskazano zarzutów przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani nie wyrażono niezadowolenia z wydanej decyzji w [...] nie został uwzględniony przez organ odwoławczy. Zwrócić należy, że z treści pisma skarżącego z 23 kwietnia 2002r. wynika, że pragnie on wszczęcia przez organu nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do ustalenie ewentualnej samowoli budowlanej realizowanej przez właściciela sąsiedniej posiadłości w roku 2002r. a więc nie w okresie objętym decyzją z [...], stąd trudno w ocenie Sądu pismo to bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uznać za odwołanie, zważywszy, że zostało złożone po znacznym upływie czasu od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] - uznanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako noszące znamiona decyzji. W ocenie Sądu, należało rozważyć i ustalić czy intencją skarżącego nie było wszczęcia innego postępowania, nie związanego z już prowadzonym uprzednio postępowaniem przez organu nadzoru budowlanego, np. czy pismo to nie stanowiło skargi w potocznym znaczeniu tego słowa na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej. Skargi te rozpoznawane są na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i w stosunku do nich przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju Sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania (zob. np. wyrok NSA z dn. 1 grudnia 1998 r., nr III SA 1636/97. W świetle przytoczonych wyżej przepisów należało stwierdzić, że w przedstawionym stanie faktycznym niniejszej sprawy uznanie wniesionego przez stronę pisma w dniu 23.04.2002r. za odwołanie spowodowało, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił w charakterze organu odwoławczego i rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję, mimo, że brak było odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją doszło zatem do utrzymania w mocy decyzji, która nie była faktycznie skarżona. Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji tj. o decyzji od której wniesione zostało odwołanie. Z tego względu wydana w trybie art. 138 par. 1 k.p.a. decyzja, rozstrzygająca o decyzji organu pierwszej instancji, która nie była przedmiotem odwołania jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 21 grudnia 1987r. IV SA 907/87, GAP 1988r, nr 12 str. 41, i nr 22 str. 43 oraz z dnia 17 września 1990r. sygn. II SA 647/90 PiŻ 1991 nr 36, str.15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podzielając stanowisko judykatury, należało uznać, że przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., iż pismo skarżącego z dnia 23.04.2002r. stanowi odwołanie rażąco narusza przepis art. 128 k.p.a., natomiast rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym i wydając zaskarżoną decyzję organ rażąco naruszył art. 138 par. 1 k.p.a., co wyczerpuje określoną w art. 156 par. 1 k. p. a przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na względzie, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji orzekając jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym sądzie administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.