II SA/Wr 1657/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kokosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005r. sprawy ze skargi A. K., K. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego zbycia nieruchomości położonej we W. przy ul. H. [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) odmówił skarżącym nieodpłatnego zbycia na współwłasność nieruchomości pozostającej w ich współużytkowaniu wieczystym. Podstawą odmowy było w szczególności ustalenie, że skarżący nie byli zarówno w dniu [...]r. jak i w dniu [...]r. użytkownikami wieczystymi ich nieruchomości, gdyż "nabyli swoje udziały w drodze postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku". W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji, gdyż byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu [...]r. i są nimi do tej pory. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący spełniają przesłankę przedmiotową nabycia prawa własności nieruchomości, gdyż ustawa wcale nie dotyczy jedynie nieruchomości nabytych na podstawie dekretu z [...]r. i w tym dekrecie wymienionych. Skarżący nie należą jednak do kręgu osób objętych uwłaszczeniem na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r., bowiem nie byli współużytkownikami wieczystymi w obu datach wynikających z art. 1 ust.1 tej ustawy, skoro "nieruchomość, której wniosek dotyczy, została nabyta przez A. i H. K. w dniu [...]r., H. K. zmarła w dniu [...]r. i spadek po niej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. F., nabyli: mąż A. K., córka M. K. i syn K. K. wszyscy po 1/3 części". Przesłankę ustawową spełniał jedynie A. K., ale niedopuszczalne jest przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego jako jednego prawa podmiotowego w prawo własności jedynie w części, co wyłącza możliwość uwłaszczenia tylko niektórych współużytkowników wieczystych, bądź udziału w nieruchomości. Warunek ustawowy muszą spełniać wszyscy współużytkownicy wieczyści, a w nin. sprawie tej przesłanki ustawowej nie spełniają pozostali skarżący. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili błędne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie spełniają oni przedmiotowej przesłanki uwłaszczenia i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzupełnieniu skargi (k. 18) skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy regulującego przyznanie roszczenia o uwłaszczenie także następcom prawnym osób spełniających wymogi ustawowe, a przecież organ odwoławczy ustalił fakt następstwa prawnego po zmarłym w dniu [...]r. współużytkowniku wieczystym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację przy podkreśleniu, że skarga zawiera zarzut nieprawdziwy, natomiast prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy umożliwia przyjęcie następstwa prawnego jedynie w odniesieniu do następstwa po osobie już spełniającej przesłankę podmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wywód prawny organu odwoławczego wymaga doprecyzowania, bowiem należało powiedzieć nie o nabyciu nieruchomości, lecz nabyciu użytkowania wieczystego poprzez jego ustanowienie na rzecz H. i A. K. w trybie określonym przepisami Kodeksu Cywilnego i ustawy o gospodarce terenami z dnia 14.07.1961r. (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w szczególności art. 234 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy wieczystego użytkowania) i art. 11 ust. 2 cyt. ustawy wymagający wpisu do księgi wieczystej jako przesłanki konstytucyjnej. Z treści dołączonych akt administracyjnych wynika, że prawo użytkowania wieczystego terenu powstało na rzecz tych osób w dniu [...]r. (data wpisu do księgi wieczystej, brak daty złożenia wniosku o wpis). Miał oczywiście rację organ odwoławczy, że pochodne nabycie prawa wieczystego użytkowania przez M. K. i K. K. w drodze spadkobrania po H. K. nastąpiło w dniu otwarcia spadku, czyli w dniu [...]r. Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, według aktualnego stanu prawnego działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym A. K. w 4/6 częściach oraz M. K. i K. K. po 1/6 części. Właścicielem tej działki jest natomiast Gmina W . Nie ulegało wątpliwości, że wskazani spadkobiercy nie byli w dniu [...]r. współużytkownikami wieczystymi nieruchomości (w znaczeniu działki gruntu) skoro w dniu tym według niekwestionowanego ustalenia faktycznego organu (organ nie udokumentował stanu prawnego nieruchomości w dniu [...]r. chyba w oparciu o domniemanie faktyczne, ze nie uległ on zmianie w porównaniu ze stanem z dnia [...]r.,), byli nimi małżonkowie H. i A. K.. Jak wiadomo, art.1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) ustanawia jako przesłankę uwłaszczenia stan, w którym osoby fizyczne są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli w dniu 24 października 2001r,. według art. 4 ustawy). W tym stanie rzeczy wskazani skarżący wywodzą swoje uprawnienie z art. 1 ust. 2 ustawy. Według tego przepisu prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. Jak łatwo dostrzec, w ust. 1 art. 1 ustawy mowa jest o osobach będących użytkownikami wieczystymi zarówno w dniu [...]r. jak i w dniu wejścia w życie ustawy. Dopiero następcy prawni takich osób nabywają prawo własności nieruchomości. Inaczej mówiąc, poprzednik prawny określonego następcy prawnego powinien nabyć uprawnienie do uwłaszczenia i dopiero ono podlega następstwu prawnemu. Nie wszyscy zatem następcy prawni osób będących w dniu [...]r. użytkownikami wieczystymi nabywają uprawnienie do uwłaszczenia, lecz jedynie ci z nich, których następstwo prawne powstało poczynając od dnia 24 października 2001r. Gdy następstwo prawne powstało pomiędzy tymi datami, przykładowo w dniu 9 listopada 1998r., to nie uprawnia ono do uwłaszczenia z mocy art. 1 ust. 2 ustawy. Takie jest wyraźne brzmienie ustawy i żadne zabiegi interpretacyjne nie umożliwią wydobycia z tych przepisów normy prawnej dopuszczającej uwłaszczenie następców prawnych sprzed dnia 24 października 2001r. Ustawodawca umie inaczej ukształtować krąg następców prawnych uprawnionych do uwłaszczenia, lecz nie skorzystał z tej możliwości, co dodatkowo przemawia za trafnością gramatycznej wykładni ustawy. Mianowicie w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299) ustawodawca użył sformułowania "Przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi". Omawiany przepis mógłby zatem brzmieć "Osoby fizyczne i osoby będące następcami prawnymi tych osób, będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy...", lub poprawniej ze względów językowych "Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. użytkownikami wieczystymi oraz osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób, o ile są nadal użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy" albo w jeszcze inny sposób, jednak oddający wyraźnie taką właśnie myśl ustawodawcy. Próba przekształcenia wyraźnych słów ustawy o następstwie prawnym ograniczonym do kręgu poprzedników uprawnionych już do uwłaszczenia, na następstwo dotyczące poprzedników będących użytkownikami wieczystymi jedynie w pierwszej z tych dat, byłaby wyraźnie sprzeczna z ustawą. Sąd nie jest powołany do dociekania, czy być może intencja ustawodawcy była inna lub do ocen, dlaczego ustanowił wymóg bycia użytkownikiem wieczystym w obu datach (data końcowa została pozbawiona przypadkowi) i czy jest to wymóg słuszny lub sprawiedliwy. Organ stosujący prawo nie jest powołany do oceny jego jakości w intencji poprawienia normy prawnej gdyby była według niego wadliwa, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, z którego jednoznacznie wynika. Nie mają dla tego organu znaczenia wypowiedzi krytyczne wobec jakości prawa, wyrażane w nauce i orzecznictwie konstytucyjnym (por. uzasadnienie wyroku TK z 12.04.2000r. K 8/98 OTK 2000/3/87 część VII pkt 2, część VIII pkt 4 i orzecznictwo TK powołane w pkt. 2 zdania odrębnego Stefana J. Jaworskiego). Jeszcze innym zagadnieniem na tle porównania obu ustaw uwłaszczeniowych byłaby próba odpowiedzi na pytanie, dlaczego ustawa z 1997r. stosuje się nie wprost, a jedynie odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego, zaś warunkiem uwłaszczenia jest wówczas złożenie wniosku przez wszystkich współużytkowników wieczystych, a przy tym gdy wszyscy oni nabyli prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31.10.1998r., o czym stanowi wyraźnie art. 1 ust. 5 tej ustawy, zaś znajdująca zastosowanie w nin. sprawie ustawa późniejsza z 2001r. (dostrzegająca istnienie ustawy wcześniejszej w art. 2 ust. 1) kwestii tej w ogóle nie reguluje, poza wymienieniem kategorii "współużytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe". Gdyby zakaz uwłaszczania jedynie niektórych współużytkowników wieczystych wynikał wprost z art. 232 k.c. (por. wyrok NSA z 27.05.1999r. I SA 2058/98 Lex nr 48510), to przepis art. 1 ust. 5 ustawy z 1997r. byłby zbędny, czego nie można domniemywać w toku wykładni. Kwestii tej nie rozważał i nie wypowiedział Trybunał Konstytucyjny (patrz wyrok TK z 18.12.2000r. k 10/00 OTK 2000/8/298), przy badaniu konstytucyjności jedynie pkt. 2 ust. 1 ust. 2 ustawy z 1997r. (patrz ponadto część III uzasadnienia powołanego tutaj wyroku). Można jeszcze wskazać, że problem niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji odmownej w ogóle nie powinien wchodzić w rachubę przy rozważaniu zasadności skargi opartej na twierdzeniu strony o przysługiwaniu na jej rzecz danego roszczenia. Należało jedynie rozważyć, czy uzasadnienie odmowy wobec skarżącego A. K., spełniającego podstawową przesłankę ustawową, oparte zostało na nie wypowiedzianym przez ustawodawcę warunku dodatkowym (jako nie występującym w ustawie z 2001r., a jedynie w ustawie z 1997r.), czy też rzeczywiście mogło wynikać z innych ustaw, przede wszystkim z art. 232 kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy nie rozważał tego zagadnienia na tle przepisów ustawowych, a jedynie, jak zaznaczono wyraził pogląd prawny, że prawo współużytkowania stanowi niepodzielną całość co wyklucza uwłaszczenie jedynie niektórych z współużytkowników. W taki sposób przedstawionego zagadnienia prawnego nie będzie rozstrzygał w nin. sprawie sąd administracyjny, natomiast istotne mogą być rozważania na tle art. 232 k.c., który stanowi, że oddawane w użytkowanie wieczyste mogą być grunty. Stanowisko prawne orzecznictwa sądowego wcale nie jest w tym zakresie jednolite, dotyczy to również poglądów wyrażonych w nauce prawa. O ile niekiedy twierdzi się kategorycznie, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, gdyż prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz (z uzasadnienia uchwały 7 SN III CZP 81/93 OSNC 1994/2/27), to pogląd taki odnosi się do niejako odwrotności sytuacji zachodzącej przy uwłaszczaniu, przy którym prawo użytkowania wieczystego ulega zwinięciu, nie zaś ustanowieniu. Inni przytaczają konkretne unormowania ustawowe bądź tezy Sądu Najwyższego dopuszczające ustanowienie użytkowania wieczystego na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ale jednocześnie zgłaszają szereg zastrzeżeń natury celowościowej, mających prowadzić do ograniczenia bądź wyeliminowania tego zjawiska (za dopuszczalnością uchwała SN III CZP 61/95 OSNC 1995/9/130, krytyka szerokiego stosowania tej dopuszczalnej możliwości w postanowieniu SN I CKN 386/98 OSNC 2000/2/26 z glosą M. Watrakiewicza w OSP 2000/11/166). Bliżej omawianego zagadnienia pozostaje teza prawna o niedopuszczalności sprzedaży ułamkowej części gruntu stanowiącego przedmiot współużytkowania wieczystego (uchwała SN III CZP 127/95 OSNC 1996/1/12 z glosą S. Rudnickiego w PS 1996/3/99). Sąd w nin. sprawie podziela argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu ostatniej powołanej uchwały na temat niedopuszczalności powstania stanu współwłasności i współużytkowania wieczystego danego gruntu. O ile wypadało odnotować poglądy odmienne (ostatnio w Lex wyrok s. apel. w Katowicach I ACa 1367/04), to należało również zaakcentować potrzebę podobnej wykładni omawianego zagadnienia na tle obu ustaw uwłaszczeniowych oraz znaczenie lepiej uzasadnionego poglądu przeważającego w nauce prawa i orzecznictwie sądowym (por. G. Bieniek w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz" wyd. 2005 s. 161, A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe – Komentarz" wyd. 2003 s. 642). Przyznając zatem, że niedopuszczalność uwłaszczenia jedynie tych współużytkowników wieczystych, którzy spełniają podstawowy warunek uwłaszczenia, gdy pozostali go nie spełniają, nie wynika w sposób oczywisty z ustawy, to jednak znajduje ona uzasadnienie w wykładni obu ustaw uwłaszczeniowych łącznie oraz art. 232 k.c. W konsekwencji należało ocenić decyzję o odmowie uwłaszczenia skarżących za zgodną z prawem, a w konsekwencji skargę za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.