II SA/Wr 166/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skarg E. R. i Z. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B. D. przy ul. P. na działkach nr [...], [...] i [...], AM-20 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz E. R. kwotę 50 zł /pięćdziesiąt/ oraz na rzecz Z. K. kwotę 100 zł /sto/ tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego. E.K. pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. - cyt. ,,o sprawdzenie dokumentacji stanu prawnego wybudowanych rurociągów ciepłowniczych na moim gruncie (między innymi zgody naruszenia gruntu nieruchomości właściciela) wybudowanych najprawdopodobniej w latach 1976." W związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu prawnego i technicznego rurociągu, o czym zawiadomił pismem z dnia 16 maja 2007 r. Następnie decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. nr 278/08 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie stanu prawnego i stanu technicznego sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. na dziełkach nr [...][...][...] AM-20 wskazując, że właściciel instalacji – ówczesny A. Sp. z o.o. przedłożył decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 13 września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na osiedlu W. w B.D. oraz plan realizacyjny a także dokumenty dotyczące utrzymania i okresowych kontroli rurociągu. Zaskarżona przez E. R. decyzja organu I instancji została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 9 marca 2009 r. nr [...] m.in. z powodu zbyt szeroko określonego przedmiotu postępowania oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w kwestii dotyczącej stanu technicznego sieci ciepłowniczej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2009 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, na której został zlokalizowany rurociąg ciepłowniczy. Ponadto organ I instancji uzyskał od właściciela instalacji, datowany na dzień 12 września 2008 r., protokół z rocznej kontroli sieci ciepłowniczej, wskazujący na dostateczny stan techniczny sieci ciepłowniczej, a także książkę sieci ciepłowniczej, założoną w maju 2007 r. oraz oryginał i kserokopię protokołu z okresowej 5 - letniej kontroli stanu sprawności sieci ciepłowniczej w B.D. z dnia 28 maja 2009 r. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. nr 180/09 ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego i stanu technicznego sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. na działkach nr [...][...][...] AM-20. Po rozpatrzeniu odwołania E. R. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję wydaną przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję, organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie był uprawniony do łącznego rozpatrywania w ramach jednego postępowania kwestii legalności przedmiotowego rurociągu, jego stanu technicznego, a także jego domniemanej przebudowy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. nr [...] nałożył na właściciela instalacji obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci ciepłowniczej położonej w B.D. w obrębie ul. P. na działkach [...][...][...] AM-20, jak również dokumentów potwierdzających zakończenie budowy sieci oraz dopuszczenie jej do użytkowania. Wykonują nałożony obowiązek, właściciel instalacji – B. S.A. wskazał, że nie posiada dokumentów z odbioru sieci ciepłowniczej. Wyjaśnił także, że brak jest dokumentów, na podstawie których można by stwierdzić, kiedy została zakończona budowa sieci i czy została formalnie zgłoszona do użytkowania. Nie zachował się również projekt budowlany przedmiotowego rurociągu, w związku z czym nie można ustalić planowanej trasy sieci ciepłowniczej. Właściciel rurociągu przedłożył inwentaryzację geodezyjną lokalizacji sieci w terenie (w tym na działkach stanowiących przedmiot postępowania) na mapie zasadniczej wydanej przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starosty W. z dnia 10 stycznia 2000 r., zawierającą urzędową adnotację o jej zgodności z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lipca 1983 r. W dniu 2 listopada 2009 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnienia złożyła E.R., wskazując, że inwestycja została zrealizowana z odstępstwem od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 5 stycznia 1975 r. bowiem została wykonana "w odległości około 13 m na gruntach prywatnych, bez wykupu, wywłaszczenia i zgody właścicieli". Na podstawie powyższej przedstawionych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru w W. decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r. nr 268/09 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie częściowym dotyczącym stanu prawnego sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. na działkach nr [...][...][...] AM-20. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły E.R. (właścicielka działek nr [...][...] AM-20) i Z. K. (właścicielka działki nr 11). Zdaniem odwołujących się zgodnie z przepisami prawa budowlanego właściciel przez cały okres eksploatacji sieci ciepłowniczej zobowiązany jest do posiadania wszystkich dokumentów potwierdzających użytkowanie sieci zgodnie z prawem, a skoro właściciel ich nie przedstawił to należy stwierdzić, że sieć ciepłownicza jest eksploatowana bezprawnie i organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję zakazującą jej eksploatację. Odwołujące ponadto podniosły, że organ I instancji nie zbadał, czy inwestor ma tytuł prawny do gruntów stanowiących ich własność oraz innych właścicieli gruntów przez które przebiega sieci ciepłownicza. Rozpatrując złożone odwołanie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ nadzoru budowlanego z dnia 4 grudnia 2010 r. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał, że brak jest w aktach sprawy, poza decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 13 września 1973r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na osiedlu W. w B.D. oraz kserokopii samego planu realizacyjnego i kserokopii decyzji z dnia 9 stycznia 1975 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej i zatwierdzeniu projektu budowlanego, innych dowodów dotyczących procesu realizacji spornej inwestycji, w szczególności dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, kiedy została zakończona budowa sieci i czy obiekt został formalnie zgłoszony do użytkowania. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że nie zachowała się oryginalna dokumentacja dotycząca budowy sieci ciepłowniczej nadziemnej i podziemnej w B.D. przy ul. P. na działkach nr [...][...][...] AM-20. Biorąc jednak pod uwagę, że od powstania przedmiotowego obiektu upłynął znaczny okres czasu, oraz że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadziła w art. 63 obowiązek, dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przechowywania przez okres istnienia obiektu określonej art. 60 dokumentacji budowlanej, organ II instancji przyjął, że uznanie, iż sporna sieć powstała w wyniku samowoli budowlanej byłoby daleko idącym nadużyciem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., II SA/Wr 602/05). Biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek dowodów przeciwnych, a także niemożność interpretowania powstałych niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sieć ciepłownicza powstała legalnie, co wyklucza zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.). Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez odwołujących się zarzutu dotyczącego dokonania odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę trasy sieci na działkach nr [...][...][...] AM-20, organ odwoławczy wskazał na brak możliwości weryfikacji powyższej okoliczności w oparciu od dostępny materiał dowodowych, ponieważ nie zachował się zatwierdzony projekt budowlany, dziennik budowy, jak również dokumentacja związania z oddaniem obiektu do użytkowania. Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdyby podnoszone w odwołaniu zarzuty rzeczywiście znalazły potwierdzenie, to niniejsza sprawa nie mogłaby zakończyć się innym rozstrzygnięciem niż obecne. Zdaniem organu odwoławczego nawet wówczas gdyby stwierdzone zostało prowadzenie budowy w warunkach istotnego odstępstwa (zmiana trasy sieci ciepłowniczej niewątpliwie jest istotnym odstąpieniem, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógłby na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że wydanie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia własności gruntu oraz przekroczenia granic działki, a tym samym naruszenia prawa własności leży poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Rozsądzanie takich kwestii należy do kompetencji sadów powszechnych. Natomiast sprawa niewłaściwego stanu technicznego sieci ciepłowniczej, jako niezwiązana z jej legalnością, również pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu. Na opisaną wyżej decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły E.R. i Z. K.. Skarga E. R. została zarejestrowana pod o sygn. II SA/Wr 166/10, natomiast Z. K. pod sygn. II SA/Wr 169/10. W złożonych skargach, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej słuszne prawo skarżących, a w szczególności jako naruszającą przepisy prawne w zakresie ustalenia stanu prawnego sieci ciepłowniczej oraz naruszające zasady współżycia społecznego. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżące wskazały na to, że wbrew twierdzeniom wcześniejszych decyzji, właściciel sieci nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających stan prawny całej sieci ciepłowniczej w B.D. w tym sieci nadziemnej i podziemnej przy ulicy P. na działkach nr [...][...][...] AM-20. Zdaniem skarżących nie może być takim dokumentem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 13 września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali cieplnej na osiedlu W. B.D. jak i plan realizacyjny, bowiem powyższe dokumenty nie stanowią żadnych dowodów, że inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomościami na których miał budować magistralę cieplną. Takimi dokumentami mogły być jedynie akty własności nieruchomości lub umowy dzierżawy względnie ustanowione na tych gruntach służebności gruntowe. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy magistrala została wybudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz czy została dopuszczona do użytkowania, tj. czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie sieci ciepłowniczej. W ich ocenie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pomimo wielokrotnie składanych wniosków nie przestawił skarżącym pozwolenia na użytkowanie sieci ciepłowniczej co potwierdza fakt, że inwestor rozpoczął i użytkuje nadal sieć ciepłowniczą bez jej dopuszczenia do użytkowania. Powyższe fakty, potwierdzają zdaniem skarżących to, że sieć ciepłownicza w B.D. w tym w rejonie ulicy P. nie ma uregulowanego stanu prawnego a co za tym idzie użytkowana jest bezprawnie. Ponadto skarżące uznały za bezzasadne twierdzenie organów nadzoru budowlanego wyrażone w zaskarżonych decyzjach, że właściciel sieci nie musiał przechowywać dokumentów źródłowych wykonanej inwestycji tj. m.in. pozwolenia na użytkowanie, skoro właściciel posiada pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, wskazując i wywodząc tak jak w zaskarżonej decyzji. Wydanym na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. postanowieniem prowadzone odrębnie sprawy połączono na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do łącznego prowadzenia i rozpoznania pod sygn. II SA/Wr 166/1, natomiast sprawę o sygn. II SA/Wr 169/10 wykreślono z repertorium SA jako zakończoną w inny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, winien prawidłowo ustalić treść żądania strony. Szczególne znaczenie mają tu ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że w razie wątpliwości co do intencji strony, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do oceny organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). W związku z powyższym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania określonego we wniosku, na organach spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. W postępowaniu organ winien zatem rzetelnie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących treści żądania przede wszystkim pozwoli organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Należy zatem pamiętać, że treść żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy E.R. złożyła w dniu 20 kwietnia 2007 r. pismo, w którym zażądała – cyt.: ,,sprawdzenia dokumentacji stanu prawnego wybudowanych rurociągów ciepłowniczych na moim gruncie (między innymi zgody naruszenia gruntu nieruchomości właściciela) wybudowanych najprawdopodobniej w latach 1976." Należy zwrócić uwagę, że w treści wniosku skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, jak i nie określiła sprawy w przedmiocie której winno toczyć się postępowanie. W takim stanie sprawy organ I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ,,stanu prawnego i technicznego rurociągu", bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, ocenionej z punktu widzenia mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Ponadto przy tak niedookreślonym przedmiocie prowadzonego postępowania, organ I instancji nie wskazał normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie. Ma to istotne znaczenie jeżeli się uwzględni okoliczność, że w stanie faktycznym jaki zaistniał w sprawie organ administracyjny powinien przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Z treści decyzji organu I instancji z dnia 4 grudnia 2009 r. nie wynika na podstawie jakiego aktu prawnego organ prowadząc postępowanie dotyczące stanu prawnego wybudowanego odcinka sieci ciepłowniczej oceniał ustalony stan faktyczny. Można jedynie domyślać się, że była to ustawa Prawo budowlane z dna 24 października 1974 r. Przyjmując, że organ wydajając decyzję o umorzeniu postępowania stosował przepisy tej właśnie ustawy - to powinien wówczas - wyraźnie określić przedmiot prowadzonego postępowania np. że prowadzone jest w trybie art. 37, czy art. 40 cytowanej ustawy. Ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974 r. tak jak obowiązująca obecnie ustawa nie przewiduje natomiast możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie stanu prawego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji a zanim organ odwoławczy, co wynika z akt administracyjnych, w ogóle nie dostrzegł powyższych niejasności i nie podjął też żadnych czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i ewentualnie do sprecyzowania treści żądania. Organy orzekające w sprawie nie skonfrontowały żądania zawartego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 r. z treścią późniejszych odwołań a także wyjaśnień, w tym stanowiskiem E. R., która w dniu 2 listopada 2009 r. oświadczyła, że inwestycja została zrealizowana z odstępstwem od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 5 stycznia 1975 r. bowiem została wykonana "w odległości około 13 m na gruntach prywatnych, bez wykupu, wywłaszczenia i zgody właścicieli". Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy wskazujący na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ponieważ wydanie na podstawie tego przepisu decyzji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Pozostawiając w tym miejscu do rozważania organu dopuszczalności zastosowania w sprawie obecnie obowiązującej ustawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Podsumowując, w opinii Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego powinien określić w sposób niebudzący wątpliwości żądanie strony, aby na tej podstawie określić stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalonego zakresu postępowania. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na zasadzie przepisu art. 200 w/w ustawy.