II SA/Wr 166/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. nr 113/2023 w przedmiocie legalizacji budynku handlowo - usługowego warsztatu ślusarsko -tokarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 2 II 2023 r. (nr 113/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania H. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej "PINB") z 14 XII 2022 r. (znak: PINB.7355-11-5/22) legalizującą budynek handlowo-usługowy warsztatu ślusarsko-tokarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: W związku z uzyskaniem informacji dotyczącej sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L., PINB przeprowadził w dniu 14 VII 2022 r. kontrolę nieruchomości, stwierdzając, że według oświadczenia właściciela M. B. budynek zlokalizowany na ww. działce został wybudowany co najmniej 20 lat temu, w budynku znajduje się warsztat ślusarsko-tokarski od chwili jego nabycia. Właściciel nie posiada żadnych dokumentów związanych z jego budową i użytkowaniem i oświadcza, że zamierza złożyć wniosek o jego legalizację w trybie uproszczonym. W dniu 2 VIII 2022 r. do PINB wpłynęło pismo M. B. (dalej jako "uczestnik") o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wraz z oświadczeniami 2 osób, wskazujących na budowę obiektu przed 2001 r. PINB w dniu 29 VIII 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku handlowo-usługowego warsztatu ślusarsko-tokarskiego oraz wydał postanowienie obligujące uczestnika do przedstawienia w terminie do 30 XI 2022 r. dokumentów legalizacyjnych tj.: 1. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, 3. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia luba zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na art. 49f ust. 1 i art. 49g ust. 1 i 2 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.) – dalej "PB", podkreślając, że od zakończenia budowy przedmiotowego obiektu upłynęło więcej niż 20 lat, w związku z czym znajduje zastosowanie uproszczone postępowanie legalizacyjne. W dniu 29 XI 2022 r. uczestnik przedłożył dokumenty, w tym ekspertyzę techniczną datowaną na X 2022 r. sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (nr [...]). PINB decyzją z 14 XII 2022 r. (znak: PINB.7355-11-5/22) zalegalizował budynek, podkreślając, że uczestnik przedłożył wszystkie wymagane dokumenty niezbędne do legalizacji, w tym ekspertyzę techniczną wskazującą, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania jako budynek handlowo-usługowy warsztat ślusarsko-tokarski. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 2 II 2023 r. (nr 113/2023) utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano i wyjaśniono podstawy prawne decyzji podkreślając przy tym związanie prawomocnym postanowieniem PINB 29 VIII 2022 r. W ocenie DWINB w powołanym postanowieniu przesądzono o istnieniu podstaw do zastosowania uproszonej procedury legalizacyjnej. Nadto z przedstawionej przez uczestnika dokumentacji nie wynika aby budynek na działce nr [...] przy ul. [...] w L. stwarzał zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub jego stan techniczny nie pozwalał na bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Ponadto przedłożone dokumenty były kompletne. DWINB nadmienił, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 49h PB, jasno określa co należy zbadać i co warunkuje dalsze prowadzenie postępowania. Dodatkowo, nawiązując do argumentów odwołania wniesionego przez skarżącego, DWINB wyjaśnił, że nie każdy obiekt budowlany i niedogodności związane z jego istnieniem będą podstawą dla organów nadzoru budowlanego do wydania nakazów, niekiedy - jak w niniejszym przypadku - dane postępowanie może prowadzić do legalizacji wykonanych nielegalnie obiektów budowlanych. W ocenie DWINB ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie mają znaczenia przy ocenie możliwości legalizacji danego obiektu budowlanego. Równocześnie organ nadzoru budowlanego nie jest związany wnoszonymi skargami przez osoby mogące mieć interes prawny w sprawie, bowiem kierunek przeprowadzonego postępowania zależy od organu nadzoru budowlanego, a wniesiona skarga może jedynie stanowić przyczynę podjęcia interwencji z urzędu. Prowadzone postępowanie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a jedynie jego legalizacji w takim kształcie jaki istnieje i jest użytkowany. Powoływanie się przez uczestnika na okoliczności dotyczące lokalu mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w L. nie ma w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyła ona zupełnie innego stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego, bowiem w latach 2010-2012 nie istniała instytucja uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono również o zobligowanie właściwego organu do wstrzymania użytkowania przedmiotowego warsztatu oraz dokonanie ekspertyzy technicznej przez niezależnego eksperta w kierunku zmiany sposobu użytkowania obiektu na warsztat ślusarsko-tokarski. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek objęty postępowaniem od ponad 20 lat stanowił własność komunalną i użytkowany był jako obiekt biurowy i sklep. Uczestnik nabył tę nieruchomość w 2017 r. i samowolnie zmienił sposób jego użytkowania na warsztat ślusarsko-tokarski. Podkreślono, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji nie przeprowadzono oględzin nieruchomości i nie uwzględniono uciążliwości, jakich doznają mieszkańcy sąsiedniego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], w związku z funkcjonowaniem warsztatu. W ocenie skarżącego przedłożona przez uczestnika postepowania ekspertyza techniczna jest niewystarczająca. Brakuje w niej odniesienia się do instalacji wentylacyjnej, elektrycznej i gazowej, jak również wymagań przeciwpożarowych. Ekspertyza nie dostarcza również informacji pozwalających ustalić, czy wycieszenie obiektu, usytuowanie okna i inne budynku są wystarczające do użytkowania go na cele warsztatu ślusarsko-tokarskiego. Skarżący podniósł również niezgodność funkcjonowania warsztatu z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] X 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w L., podkreślając, że dopuszcza on wyłącznie usługi o charakterze "nieuciążliwym". W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Pismem procesowym z 19 IV 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Pismem procesowym z 17 V 2023 r. gmina miejska L. (uczestniczka postępowania) wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wyjaśniając dodatkowo, że aktualnie dla terenu objętego decyzją obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] IX 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2017 r., poz. [...], ze zm.) przewidująca w ramach § 31 ust. 1 pkt 1 jako przeznaczenie podstawowe: a) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym; b) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; c) usługi; d) handel detaliczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49i ust. 1 pkt 1 PB, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Powyższa regulacja odczytywana musi być w kontekście art. 49f ust. 1 PB, według którego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak natomiast wynika z art. 49g ust. 1 i 2 PB, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Zasadniczą rolą organu nadzoru budowalnego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym jest przeprowadzenie oceny przedłożonej dokumentacji, w tym ekspertyzy technicznej, pod kątem kompletności i braku zagrożenia ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Potwierdza to jednoznacznie art. 49h ust. 1 PB. Dodatkowo, według art. 49h ust. 2 PB, w przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne jest, że od zakończenia samowolnej budowy obiektu budowlanego (aktualnie warsztatu ślusarsko-tokarskiego) zlokalizowanego na działce [...] upłynęło ponad 20 lat, co potwierdza zresztą również skarżący w uzasadnieniu skargi. W powyższych uwarunkowaniach zasadnie PINB wdrożył uproszczone postępowanie legalizacyjne, obligując właściciela obiektu do przedłożenia dokumentacji określonej w art. 49g ust. 2 PB. Zastrzeżenia budzi jednak postępowanie organów obu instancji w zakresie oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej datowanej na X 2022 r. Ekspertyza tego rodzaju stanowi jeden z kluczowych dowodów w sprawie, rozstrzygając w istocie o spełnieniu lub nie zasadniczej przesłanki legalizacyjnej, tj. braku zagrożenia ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że "ekspertyza techniczna" w odróżnieniu od "oceny technicznej" jest opracowaniem szerszym, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Wymaga od eksperta większego nakładu pracy i wyższych kwalifikacji. Można powiedzieć, że ekspertyza jest rozwinięciem oceny technicznej albo jej następstwem. Określa również wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu lub uzależnia możliwość eksploatacji obiektu od spełniania określonych warunków. Ocenę techniczną może sporządzić osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, natomiast ekspertyzę rzeczoznawca budowlany (zob. P. Grzesiuk, Ekspertyza czy ocena techniczna?, (w:) Materiały Budowlane nr 11/2013, s. 126). Bez względu na to czy przedłożoną przez stronę ekspertyzę techniczną obiektu budowlanego traktować jako dowód z dokumentu prywatnego, czy też jako dowód bliższy opinii biegłego (w tej materii por. wyroki NSA z 11 X 2017 r., II OSK 206/16 i z 31 III 2015 r., II OSK 2076/13 – publ. CBOSA) ocena tego rodzaju dowodu przez organ w postępowaniu administracyjnym nie może ograniczać się do samej tylko akceptacji wniosków płynących z ekspertyzy, ale powinna zawierać rzetelną analizuję jej treści pod kątem wymagań wiarygodności dowodowej określonej w art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. W ramach tak definiowanej oceny organ powinien opierać swe ustalenia na dowodach weryfikowanych pod kątem obowiązujących przepisów prawa, elementarnej wiedzy, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądki (logiki). Te kryteria właśnie powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii (ekspertyzy) specjalistycznej. Z całą więc pewnością procesowa ocena takiej ekspertyzy musi obejmować jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna ekspertyzy ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Lektura uzasadnienia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB nie wskazuje, by organy w toku postępowania przeprowadziły jakąkolwiek analizę (ocenę) przedłożonej w sprawie ekspertyzy. Zamiast tego ograniczono się do lakonicznego stwierdzenia, że z dokumentu tego wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania (jako warsztat ślusarsko-tokarski). Pominięto przede wszystkim, że nie jest to dokument sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego w rozumieniu art. 8b ustawy z 15 XII 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 551). Nawet jednak przy założeniu możliwości wykonania ekspertyzy technicznej przez osobę nieposiadającą takiego tytułu, należało wziąć pod uwagę, że przedmiotowa ekspertyza w żadnym miejscu nie odnosi się do konkretnych norm techniczno-budowlanych, jakie spełniać powinien budynek wykorzystywany na cele warsztatu ślusarsko – tokarskiego. Tymczasem w świetle art. 49g ust. 2 pkt 3 PB, przedmiotem ekspertyzy było nie tylko ewentualne zagrożenie ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi, ale także zdatność budynku do jego bezpiecznego użytkowania na cele warsztatu ślusarsko-tokarskiego. To zaś niewątpliwie implikowało konieczność powołania konkretnych wymagań techniczno-budowlanych, jakie spełniać muszą obiekty tego rodzaju i zweryfikowania, czy w konkretnym przypadku zostały one zachowane w stopniu umożliwiającym bezpieczne użytkowanie. Niepowołanie w ramach ekspertyzy jakichkolwiek norm techniczno-budowlanych, wyznaczających normatywny wzorzec oceny budynku pod kątem przesłanek z art. 49h ust. 1 pkt 2 PB, rodzi istotną wątpliwość co do jej wiarygodności. Oczywiście taki stan rzeczy mógł podlegać sanacji w toku postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mają bowiem uprawnienie do nałożenia na stronę obowiązku usunięcia niekompletności dokumentacji w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 49h ust. 2 PB. Organy mogły też we własnym zakresie, w ramach oceny dowodowej, powołać właściwe normy techniczno-budowlane, o ile zdaniem organów wskazywanie takich norm w ramach ekspertyzy technicznej byłoby zbędne. Nie zrobiono jednak żadnej z tych rzeczy. Zaniechania PINB i DWINB w tym zakresie stanowiły rezultat niedostatecznej oceny dowodowej skutkując przedwczesnością decyzji legalizacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić decyzję DWINB jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na istotne naruszenie art. 80 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzić rzetelną ocenę przedłożonej ekspertyzy przy uwzględnieniu wskazanych wyżej zastrzeżeń. W przypadku uznania ekspertyzy za wiarygodną należy umotywować swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji legalizacyjnej. W przeciwnym przypadku, należy przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe zmierzające do uzupełnienia dotychczasowej ekspertyzy lub sporządzenia nowej, ze wskazaniem konkretnych norm techniczno-budowlanych znajdujących zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że podnoszone przez skarżącego bezpośrednie sąsiedztwo warsztatu z budynkiem mieszkaniowym i związane z tym immisje mogą mieć znaczenie w sprawie w zakresie, w jakim kwestie te regulowane są przepisami prawa budowalnego. Odniesienie się to tych zagadnień na obecnym etapie byłoby jednak przedwczesne z uwagi na fakt, że zarówno w zaskarżonych decyzjach jak i w sporządzonej ekspertyzie nie odniesiono się do jakichkolwiek norm techniczno-budowlanych regulujących te kwestie, a co będzie wymagało uzupełnienia w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem DWINB, że w sprawie nie ma znaczenia treść planu miejscowego, bowiem w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego dopuszczalne jest zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu niezależnie od ustaleń planu miejscowego (zob. art. 49i ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49g ust. 2 PB). Nie mają również znaczenia prowadzone w przeszłości postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku sąsiadującego z przedmiotowym warsztatem. Postępowanie, w którym wydano kwestionowaną decyzję, dotyczy bowiem wyłącznie budynku warsztatu zlokalizowanego na działce nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).