II SA/Wr 166/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu Gminy Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 6 grudnia 2023 r. Nr SKO.GP/41/62/2023 w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej wraz ze ścieżką pieszo-rowerową postanawia: odrzucić sprzeciw. Pismem z 29 grudnia 2023 r. Gmina Z. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO) z 6 grudnia 2023 r. (Nr SKO.GP/41/62/2023) w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej wraz ze ścieżką pieszo-rowerową. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o odrzucenie sprzeciwu wskazując na brak legitymacji skargowej Gminy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie natomiast do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 50 § 1 oraz 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli jego wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, tj. niewymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. Do grupy przyczyn, o którym mowa w tym przepisie należą okoliczności skutkujące tym, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być prowadzone, co obejmuje przypadki wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot, tj. taki, który nie posiada legitymacji skargowej. W sprawie objętej sprzeciwem w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy gmina, której organ wydał w I instancji decyzję może skutecznie wnieść sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki bowiem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Na przykład pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wiosek strony. Można byłoby też wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. W konsekwencji należy stwierdzić, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem w I instancji decyzję o ustaleniu na rzecz Gminy Z. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wydał Wójt Gminy Z. W rezultacie Gmina Z. nie mogła wnieść skutecznie sprzeciwu od decyzji SKO z 6 grudnia 2023 r. (Nr SKO.GP/41/62/2023). Wobec powyższego sprzeciw należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.