II SA/Wr 1661/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant : Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej o d d a l a skargę. Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...]. Nr [...]- powołując jako podstawę prawną §10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. NR 65, poz.294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M.F. choroby zawodowej. W uzasadnieniu wskazał, że "na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie choroby zawodowej w dniu [...]. przez Ośrodek Medycyny Pracy w L. (...) nie stwierdzono istnienia związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy (...)". Odwołanie od w/w decyzji M. F. motywowała tym, że w okresie wykonywania pracy występowały u niej dość często schorzenia chorób zawodowych, twierdziła, że mogła się leczyć sporadycznie, wskazywała na brak podstawowej opieki lekarskiej, pracę na 2 zmiany, których liczba godzin tygodniowo sięgała dwóch etatów oraz na niekorzystne warunki pracy w szkole. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]. Nr [...], działając na podstawie art.12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575) oraz § 10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, jak również art.138§2 Kpa - po rozpatrzeniu odwołania M. F. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zważył, że stwierdzenie choroby zawodowej następuje na podstawie orzeczenia jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych. Organ orzekający obowiązany jest w sentencji i uzasadnieniu decyzji podać pełną nazwę i pozycję jednostki chorobowej, zgodnie z wykazem chorób zawodowych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wywodził też, powołując się na orzecznictwo NSA, że orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej musi być poddane ocenie organu orzekającego, który powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał ten dowód za wiarygodny. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nie spełnia wymogów określonych w art.107 kpa, decyzja nie zawiera bowiem nazwy jednostki chorobowej, nie uzasadniono przyjętego rozpoznania oraz nie powołano podstawy prawnej. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał też, że w toku postępowania odwoławczego Instytut Medycyny Pacy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał kolejne orzeczenie lekarskie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem M. F. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy i twierdziła, iż nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr.153,poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r, a których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr.153,poz.1270). wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Zgodnie z art. 1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§2 powołanej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, zatem zadaniem sądu jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną. Niewątpliwie podstawowym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Jednakże ustawa z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.z 2000r. Nr 98,poz.1071 ze zm.) przewiduje w powyższej konstrukcji postępowania odwoławczego wyłom, w szczególności przepis art. 138§2 powołanej ustawy - na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja organu II instancji - daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy prawidłowo zastosował przywołany przepis. Zauważyć należy, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodne z przepisami proceduralnymi. Konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego ustalonego w normie prawnej. Według rozporządzenia Rady Ministrów 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy." W świetle powyższego, w sprawie przedmiotem, której jest stwierdzenie choroby zawodowej, ustalenia wymaga: po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnić należy rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy(§1 ust.2). Ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie możliwe kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacja prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§1 kpa organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach swobodnej oceny dowodów ze wskazaniem, jakie fakty organ uznał za udowodnione, ze wskazaniem dowodów, na jakich oparł się w tym zakresie, przyczyn, dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych, wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych(...).Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Podzielić należy pogląd, że wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art.84§1 kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez takiej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powołanym wykazie. Nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. W pełni zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, by organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona. Należycie działający organ administracji winien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkować. Ponadto przepis art.107§1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek wskazania w decyzji podstaw prawnych a także zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego - a to m.in. celem umożliwienia kontroli decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji - jak zasadnie uznał organ odwoławczy - przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym uchybił. Decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego ogranicza się do orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - bez jej dookreślenia. W uzasadnieniu zaś wskazano jedynie, że na podstawie wydanego orzeczenia lekarskiego nie stwierdzono istnienia związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy. Załączone do akt orzeczenie lekarskie nie zostało poddane przez organ I instancji żadnej ocenie - a nie sposób nie zauważyć, że jest ono w swej treści arbitralne i lakoniczne. W tych okolicznościach nie powinno zatem budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Zasadnie też organ odwoławczy zauważył, iż po wniesieniu odwołania zapadło orzeczenie lekarskie kolejnej uprawnionej jednostki medycznej, które także powinno stać się przedmiotem oceny przez organ I instancji (art.138§2 zdanie drugie kpa). Odmienne stanowisko prowadziłaby - zdaniem Sądu - do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z naruszeniem prawa strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.