II SA/Wr 167/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Wojewoda D. stosując przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepis art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016/ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. P. odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] znak [...], odmawiającej wydania pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego zespołu garaży, położonego w P. przy ul. W. na działkach o numerach ewidencyjnych [...]i [...]. Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda D. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]. znak [...]Starosta P. odmówił J. P. - inwestorowi, wydania pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego zespołu garaży przy ul. W. w P. na działkach, oznaczonych numerami [...]i [...]wobec niespełnienia obowiązków wynikających z postanowienia [...]z dnia [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie informacji telefonicznej ustalił, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w kancelarii Starostwa P. w dniu [...]. Potwierdza to data przyjętej korespondencji zarejestrowanej pod numerem [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotową decyzję Starosty P. z dnia [...] J.P. otrzymał w dniu [...]. Ustawowy termin, w jakim strona mogła skutecznie wnieść odwołanie upłynął w dniu [...], zatem odwołanie złożone w kancelarii starostwa w dniu [...] nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności, co czyni je prawnie nieskutecznym. Wprawdzie w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego przewidziana jest możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ale możliwość ta uwarunkowana jest złożeniem wniosku przez zainteresowanego, w którym zainteresowany ma uprawdopodobnić, że spóźnienie nastąpiło bez jego winy. Złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, pomimo, że w decyzji prawidłowo pouczono o możliwości wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 §1 kpa. Odwołaniu, złożonemu w sprawie nie towarzyszył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie więc odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zwrócił się o rozpatrzenie skargi, a w uzasadnieniu tej prośby wyjaśnił, że przyczyną niedotrzymania terminu było to, że pismo zostało doręczone do rąk dziecka w czasie, kiedy skarżący był na urlopie i przebywał poza terenem zamieszkania. Jednocześnie zwrócił uwagę, że składając odwołanie poinformował urzędnika o zaistniałej sytuacji i wtedy nie został pouczony przez Panią Naczelnik Urzędu, że ma prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W dalszej części uzasadnienia skargi J.P. szczegółowo opisał swoje działania związane z ubieganiem się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji oraz pozwolenia na budowę. Stwierdził przy tym, że wykonywał wszystkie zalecenia organu administracji architektoniczno-budowlanej i podporządkowywał się wszystkim wymogom tych organów. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i powtórzył swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie rozważył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ z jednoczesnym skorzystaniem z dyspozycji art. 134 § 1 tej samej regulacji. Postępowanie odwoławcze jest w procedurze administracyjnej gwarancją zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania, sformułowanej w art. 15 kpa i posiadającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązuje w nim tryb skargowości, zgodnie z którym inicjatywa w zakresie wszczęcia tego postępowania przyznana została wyłącznie stronie postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej z jednoczesnym wyłączeniem działania z urzędu właściwego organu. Odwołanie nie jest środkiem sformalizowanym, jego skuteczność uzależniona jest jednak od zachowania ustawowego czternastodniowego terminu do jego wniesienia, liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie decyzji organu I instancji, będącej przedmiotem zaskarżenia. Czynność doręczenia jest prawidłowa i może być traktowana jako początek biegu terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest dokonana w sposób określony w przepisach art. 39-49 kpa. Tą okoliczność zobligowany jest zbadać w ramach czynności wstępnych organ odwoławczy oceniając dopuszczalność odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji, której adresatem był J. P. doręczona została synowi, a odbierający pismo potwierdził jego doręczenie podpisem "P.". Jednocześnie na zwrotnym poświadczeniu odbioru tej przesyłki nie ma adnotacji, że doręczono ją dorosłemu domownikowi, ani w ogóle wydruku zawierającego taką klauzulę. Istotne przy tym jest, że zgodnie z przepisem art. 43 /zd. pierwsze/, w którego trybie nastąpiło doręczenie w rozpoznawanej sprawie, określane jako doręczenie zastępcze - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym określenie dorosły oznacza osobę pełnoletnią, która ukończyła 18 lat, uzyskała pełnię praw cywilnych i politycznych oraz ponosi pełną odpowiedzialność za swoje czyny /np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1998r. sygn. akt I SA/Lu 1405/97; Lex nr 37658/. Jeżeli ten warunek nie został spełniony lub jego dochowanie nie jest oczywiste, organ oceniający prawidłowość doręczenia jest zobowiązany do dokonania stosownych ustaleń i wyjaśnienia tej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości. Zważyć bowiem należy, że doręczenie decyzji /lub jej ogłoszenie/ w sposób prawidłowy warunkuje jej wejście do obrotu prawnego. Decyzja, która nie została prawidłowo doręczona nie istnieje w obrocie prawnym i nie może być przedmiotem zaskarżenia, wobec czego odwołanie od niej jest niedopuszczalne /np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt I SA 635/00; Lex nr 54520/. Z tych względów w warunkach rozpoznawanej sprawy należało najpierw ocenić prawidłowość doręczenia i dopuszczalność odwołania poprzez stwierdzenie, że istnieje przedmiot zaskarżenia, a w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, dopiero po tym ocenić zachowanie terminu do jego wniesienia. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych uwagi zawarte w uzasadnieniu i podejmie rozstrzygnięcie stosownie do dokonanych ustaleń. Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie jest uprawniony do merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych, wobec czego nie mógł orzec o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu - zgodnie z sugestią zawartą w skardze. Przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie było wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane przez Wojewodę D.