II SA/Wr 167/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. oddala skargę. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania z odstępstwami budynku na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. Organ orzekający stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż sporny obiekt wybudowany został przed 1995 r. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta J. G. nr [...] z dnia [...]. W stosunku do zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego dokonano pewnych, nieistotnych zdaniem organu, odstępstw, tj. na parterze i piętrze budynku powiększono siedem otworów okiennych, w tym cztery dotyczą ściany zwróconej w stronę granicy z działką przy ul. W. [...]. Zachowana została projektowana odległość tej ściany oraz dobudowanych (zgodnie z projektem) schodów zewnętrznych prowadzonych na piętro budynku od granicy z działką sąsiednią. Inwestor wykonał dodatkowo ścinkę osłonową grubości ½ cegły wzdłuż schodów, która pełni rolę wiatrołapu, trzy filary podpierające płytę balkonową po przeciwnej stronie budynku od strony ul. M., a także wykonał ocieplenie budynku wełną mineralną z obłożeniem całości elewacji panelami typu SIDING. Powyższe zmiany udokumentowane zostały na projekcie budowlanym i podpisane przez osobę uprawnioną. Działka została ogrodzona od strony ul. W. słupkami z cegły na podmurówce. Inwestor zgłosił w dniu [...] ostateczne zakończenie budowy obiektu, przedkładając stosowne dokumenty. Od powyższej decyzji Z. F. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Z. F. twierdzi, że budynek wzniesiony został w odległości 3,5 m od granicy działki zamiast 4,29 według planu zagospodarowania, powiększone zostały otwory okienne i dobudowano filary pod balkonem, gdyż balkon wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną. Odwołujący poniósł, iż inwestor nie uzyskał żadnej zgody "z urzędu architektury" na dokonanie tych zmian. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 w/w ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor zobowiązany jest realizować budowę zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem, który stanowi integralną część tegoż pozwolenia. W art. 36a Prawa budowlanego zdefiniowane zostało pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualne naruszenia w tym zakresie skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51, a wydanie przez organ nadzoru decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt.3 oznacza obowiązek organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyżej opisanej decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż wskazany w art. 51 ustawy Prawo budowlane tryb postępowania nie będzie miał zastosowania w wypadku nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane "nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Projektant jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W wypadku nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania naprawczego, bowiem nie podlegają one sankcjom ustawy Prawo budowlane. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor dokonał odstąpień, które nie mają charakteru istotnych, nadto wszystkie zmiany zostały zgodnie z wymaganiami art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane naniesione przez projektanta na projekcie budowlanym. Wobec braku naruszenia norm ustawowych dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stało się w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także, iż inwestor w dniu [...] zawiadomił organ pierwszej instancji, w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, a organ ten w ustawowym terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu. co oznacza, że inwestor może użytkować budynek zgodnie z prawem. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego stwierdzonego w sprawie nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. F. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego i obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także naruszenie prawa materialnego - prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż inwestor J. W. wybudował budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. W. [...] w J. G. z naruszeniem "prawa budowlanego i prawa materialnego", gdyż budując budynek mieszkalny nie zachował on przewidzianej prawem budowlanym odległości budynku od granicy działki jak i budynku skarżącego. Według planu zagospodarowania odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4,29 mb, a wynosi 3,2 mb i wzniesiony budynek jest zwrócony w stronę budynku skarżącego ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi. Budynek J. W. zamiast trzech kondygnacji według projektu i pozwolenia na budowę, posiada cztery - piwnica, przyziemie, piętro i strych. Przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy przez PINB w J. G. bez dziennika budowy i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest w ocenie skarżącego niezgodne z prawem budowlanym i stanowi rażące naruszenie tego prawa przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego ( A. Wróbel w K.p.a. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). W przypadku zatem ustalenia, przez organ administracyjny prowadzący postępowanie, wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości, istnieje obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy(patrz: J. Borkowski w K.p.a. Komentarz.1996 s. 461). W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy dokonane przez inwestora J. W. odstępstwa w realizacji budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w J. G. należało zakwalifikować do istotnych, czy też miały charakter nieistotny. Wskazać należy, że kwestie powyższe reguluje art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z treści ust. 5 art. 36 a wynika, że do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należą odstępstwa dotyczące: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z powyższego wynika, że katalog powyższy jest zamknięty. Można zatem powiedzieć, że wszelkie inne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy zaliczyć do nieistotnych lub też dopuszczalnych, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wymienione wyżej przypadki nie dotyczą, jak słusznie ustaliły organy orzekające w sprawie, odstępstw od projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią do wykonywania rzemiosła dokonanych przez inwestora J. W. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika bowiem, że zmiany polegały na powiększeniu 7 otworów okiennych, wykonaniu 3 filarów pod płytą balkonową oraz zabudowie ścianką pełną zewnętrznych schodów na piętro tworząc wiatrołap. W protokole z oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego z dnia 30 marca 2004 r. wynika, że główna kubatura budynku odsunięta jest 3,20 m od granicy działki. W przedstawionym projekcie w części "Plan zagospodarowania działki" zaznaczono odległość 3,26 m od granicy z działką ul. W. [...]. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie mgr inż. T. Z. – inż. budownictwa lądowego, z którego wynika, że sporny budynek mieszkalny przy ul. W. [...] został ocieplony w latach 1987-1992, poprzez obłożenie go panelami typu Siding. Elewacja budynku została otynkowana i obłożona wełną mineralną grubości 5 cm a następnie wymienionymi panelami. Powyższe zmiany zostały stwierdzone w trakcie przeprowadzonych oględzin obiektu z udziałem skarżącego, jak również potwierdzone w drodze oświadczenia przez kierownika budowy. Zgodnie z art. 36 a ust. 6 prawa budowlanego, w projekcie budowlanym zostały naniesione przez projektanta dokonane przez inwestora zmiany w postaci stosownych rysunków i ich opisu. W tej sytuacji zarzut skarżącego jakoby z planu zagospodarowania działki odległość od granicy działki wynosiła 4,29 m mija się z prawdą. Załączona przez skarżącego do skargi kserokopia planu zagospodarowania działki nr [...] stanowi załącznik do innej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] ([...]), aniżeli decyzji na podstawie której został wybudowany przedmiotowy budynek mieszkalny, tj. decyzji z dnia [...] Nr [...]. Dalsze zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym - przy udziale skarżącego - materiale dowodowym sprawy. Sąd stwierdza, że słusznie organy nadzoru budowlanego obu instancji doszły do wniosku, iż dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę są nieistotne. W takim przypadku brak było podstaw do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją co do istoty sprawy (merytoryczną), gdyż inwestor spełnił w pełni wymagania przepisu art. 36 a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie nie mogły wydać innej decyzji jak tylko umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, skoro przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało w istocie brak przedmiotu postępowania (podobnie: wyrok NSA z 25.10.2001,sygn. SA/Rz 261/00 w Palestra 2002/7-8/207). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).