II SA/Wr 167/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: WSA Alicja Palus NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...]-[...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania I instancji w sprawie wstrzymania użytkowania pomieszczeń gabinetu kosmetycznego oraz gabinetu masażu w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. P. [...]-[...] we W. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń wspólnych – suszarni na pomieszczenie gabinetu kosmetycznego oraz gabinetu masażu, nakazał zarządcy budynku, to jest Zespołowi Wspólnot Mieszkaniowych Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. S. [...]-[...] we W., reprezentującemu Oddział Rejonowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. S. [...] we W. – byłego właściciela budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...]-[...] we W., wstrzymać użytkowanie pomieszczenia gabinetu kosmetycznego oraz gabinetu masażu, po dokonaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni, stanowiącej część wspólną przynależną do wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowaną w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. P. [...]-[...] we W. i nałożył obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w zakresie dostępu do zaworów odcinających dopływ wody do budynku. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dnia [...] pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę w przyziemiu wyżej wymienionego budynku, potwierdzając protokolarnie fakt przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia suszarni na pomieszczenie gabinetu kosmetycznego z zapleczem sanitarnym i gabinetu masażu z zapleczem sanitarnym. Stwierdzono przy tym, że w tej części budynku jako pomieszczeniu suszarni umiejscowiono zawory odcinające wodę, które pozostały w pomieszczeniach użytkowanych na cele usługowe i mieszkańcy budynku nie mają do nich bezpośredniego dostępu. Przywołując art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, organ I instancji stwierdził, że zasadne stało się wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Podając, iż na zmianę sposobu użytkowania ówczesny właściciel ani zarządca budynku nie uzyskali zgody właściwego organu, Powiatowy Inspektor stwierdził, że dokonana zmiana sposobu użytkowania jest samowolą budowlaną i zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Wskazując, iż w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak wyżej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny W., zarzucając przede wszystkim, że zawarty w postanowieniu nakaz został skierowany do osoby nie będącej stroną postępowania. W zażaleniu podniesiono też, że nałożenie obowiązku doprowadzenia do zgodności z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie "dostępu do zaworów odcinających dopływ wody do budynku" jest bezprzedmiotowe, gdyż zawory (z wodomierzem) odcinające dopływ zimnej wody do budynku znajdują się komorze technicznej (stanowiącej część wspólną nieruchomości wykorzystywaną zgodnie z jej przeznaczeniem przez wspólnotę mieszkaniową) i dostęp do nich jest swobodny. Zarzucono ponadto, że powołane w postanowieniu organu I instancji przepisy materialnoprawne "nijak mają się do wydanego rozstrzygnięcia", bowiem ani zarządca nieruchomości wspólnej, ani właściciele lokali, nie prowadzą żadnych robót w tych lokalach, a samo postanowienie nie wstrzymuje wykonywania robót (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zaskarżone postanowienie (a nie decyzja) nie nakłada też na żadną ze stron obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia zgłoszenia, które – jak wiadomo żalącej się stronie – nie było składane (art. 71 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy). Postanowieniem z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z protokołu oględzin przedmiotowych pomieszczeń wynika, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w latach osiemdziesiątych, zatem w momencie wydawania postanowienia nie prowadzono jakichkolwiek robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania niniejszych pomieszczeń. Wojewódzki Inspektor podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy, winno być prowadzone w oparciu o przepisy dotychczasowe, czyli sprzed nowelizacji. Oznacza to, że do takich postępowań nie ma zastosowania obecnie obowiązujący art. 71a Prawa budowlanego. Dlatego właściwym trybem postępowania w omawianej sprawie był tryb określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1 sierpnia 2003 r. Przepis ten stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że w zależności od sytuacji mogą być one stosowane wprost, z pewnymi modyfikacjami bądź w ogóle nie mają zastosowania w określonym stanie faktycznym i prawnym. Będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w tamtym czasie), stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Z treści tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że dotyczy on tylko i wyłącznie robót będących w toku. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż mając na uwadze, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wszczęciem postępowania, powyższy przepis nie ma zastosowania. W ocenie organu II instancji, niezależnie od tej sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 do zmiany sposobu użytkowania oznacza, że art. 50 może być stosowany tyko w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania jest związana z wykonywaniem określonych robót budowlanych. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania polegająca jedynie na podjęciu lub zaniechaniu działalności zmieniającej warunki określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 mogłaby podlegać normie art. 50 byłoby nielogiczne i sprzeczne z celem powyższej regulacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał ponadto, że załatwienie sprawy po prawie dwóch latach od otrzymania zażalenia wynikało z faktu, iż mimo wielokrotnie ponawianych pism do organu I instancji o udzielenie informacji, czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna, informacja taka została udzielona dopiero pismem z dnia [...], które wpłynęło do organu II instancji [...]. Wskazując na powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P. [...]-[...] we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 51 i 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą wyłączeniem ich zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto art. 156 § 1 kpa, jako że – zdaniem strony skarżącej – zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 51 i 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, które winy być w niniejszej sprawie zastosowane, przy czym postanowienie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, to znaczy do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która nie posiada przymiotu właściciela lub zarządcy koniecznego do bycia adresatem decyzji, a jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, bowiem zarządca nieruchomości nie wywiązałby się z obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i obiekt byłby użytkowany w sposób niezgodny z przepisami. W uzasadnieniu skargi na poparcie przedstawionych wywodów przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1246/2000, z dnia 24 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2487/2001 oraz z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1695/2000. Podkreślano, że WAM jako były właściciel budynku nie będąc właścicielem żadnego lokalu w tym budynku, a mając jedynie wynikający z błędów obliczeniowych udział w nieruchomości wspólnej, nie pozostający w związku z żadnym lokalem, nie miał w niniejszej sprawie przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie – zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) – zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stosownie do obowiązującej wówczas treści art. 71 ust. 3, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy w jej realiach zachodziły podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z treści art. 50 ust. 1 wynika jednoznacznie, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych będących w toku. Nie może być on stosowany w odniesieniu do robót budowlanych już zakończonych. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis ten, który organy nadzoru budowlanego mogą stosować jedynie "odpowiednio", nie powinien obejmować innego rodzaju nakazów, a więc wstrzymania nie prac budowlanych, ale na przykład prowadzonej działalności biurowej, czy – jak w rozpatrywanej sprawie – użytkowania pomieszczeń gabinetu kosmetycznego oraz gabinetu masażu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1538/99 - LEX nr 75539; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt IV SA 5140/03 – LEX nr 189021). Skoro zatem w niniejszej sprawie w czasie orzekania przez organ administracyjny I instancji roboty budowlane były już zakończone, organ II instancji prawidłowo uznał, że postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe. Na podstawie przywołanego wyżej unormowania nie można bowiem wstrzymywać użytkowania pomieszczeń gabinetu kosmetycznego oraz gabinetu masażu, gdyż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 mówi jedynie o prowadzeniu robót budowlanych, a nie o użytkowaniu pomieszczeń. Argumenty podnoszone w skardze nie zmieniają powyższego, a zatem nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Tylko bowiem wykazanie, że w czasie podejmowania przez organ I instancji postanowienia roboty budowlane były w toku, mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Tak więc nawet jeżeli w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło do uchybień, to nie miały one wpływu na ostateczny wynik sprawy, skoro nie budzi wątpliwości fakt, iż w czasie orzekania przez organ administracyjny I instancji roboty budowlane były już zakończone. W szczególności należy podkreślić, że niezależnie od tego, czy istotnie należało przyjąć, iż Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie posiadała przymiotu strony, jak wywodzi strona skarżąca, to i tak nie było podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a zatem postanowienie takie należało wyeliminować z obrotu prawnego i w tym zakresie umorzyć postępowanie I instancji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zaznaczyć jednak należy, że fakt, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyklucza możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy, gdyż zgodnie z ust. 5 tego artykułu, w jego brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, możliwe jest wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały już zakończone. Przepis ten stanowi bowiem, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się. Tak więc wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie oznacza akceptacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń i nie pozbawia organów administracyjnych możliwości skutecznego podjęcia innych – zgodnych z prawem – rozstrzygnięć. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.