II SA/Wr 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał inwestorom robót budowlanych polegających na zabudowie części strychu wykonanie – w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem – impregnacji całości konstrukcji drewnianych środkiem Fobos M-4 i montażu kratek wentylacyjnych w dolnej części skrzydeł drzwi we wszystkich wykonanych boksach. Według przytoczonych ustaleń, ośmiu członków dużej wspólnoty mieszkaniowej wykonało zabudowę części strychu ściankami działowymi z płyt wiórowych i OSB, wydzielając osiem boksów, w celu odtworzenia stanu sprzed pożaru strychu. Prace wykonali bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Organ ten zakwalifikował wykonane roboty do remontu (art. 3 pkt 8 p.b.), zatem roboty wymagały zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.). Na żądanie organu inwestorzy przedłożyli ocenę stanu technicznego zabudowy, w której zalecono wykonanie impregnacji i kratek wentylacyjnych zgodnie z § 207.1.2, § 251.1., § 258.1 i § 322.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 51, § 147.2, § 150.1 i 5., § 155.1 i § 322.1 tego rozporządzenia. Doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 p.b.) oznacza ich stan zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami sztuki budowlanej i normami wiedzy technicznej. O ile wykonanie robót naruszyło prawo własności, usunięcie tego naruszenia wymaga postępowania przed sądem powszechnym, nie zaś decyzji w postępowaniu naprawczym. Nie było wymagane złożenie przez inwestorów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ prowadził postępowanie z udziałem wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, w tym spadkobierców zmarłego inwestora J. S. oraz skarżącej, uznawanej przez ten organ za wnioskodawcę toczącego się postępowania, chociaż jednocześnie twierdził, że adresatami decyzji nie są następcy prawni inwestora, zaś interes prawny pozostałych członków wspólnoty, w tym skarżącej jest wątpliwy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu naprawczym z uwagi na pominięcie okoliczności, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, zaś organ tej okoliczności nie badał i nie wyjaśnił. Ograniczenie stanu zgodności z prawem do wymagań techniczno-budowlanych stawia inwestorów samowolnych robót w sytuacji uprzywilejowanej w porównaniu z inwestorami przestrzegającymi prawa. W nin. sprawie inwestorzy zabudowali strych przeznaczony do wspólnego użytkowania przez członków wspólnoty. Skarżąca domagała się więc nakazania rozbiórki boksów. Na zabudowę wymagana była zgoda wspólnoty. Zabudowanie strychu stwarza stan niebezpieczeństwa pożarowego. Wprawdzie inwestorzy odtworzyli stan strychu sprzed pożaru, ale ten stan był również bezprawny. Należało stosować art. 48 lub art. 49b p.b., a nie przepisy 50-51 p.b. Według skarżącej jej interes prawny w sprawie wynika z art. 12 ustawy o własności lokali oraz art. 206, art. 199 i art. 190 k.c., co nie powinno budzić wątpliwości. W obszernym wywodzie skarżąca pouczyła organ o prawidłowym toku postępowania i właściwych podstawach prawnych jego czynności. Dołączyła omówienie orzecznictwa NSA wyrażającego pogląd, że w postępowaniu naprawczym wymagane jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obszernym uzupełnieniu odwołania skarżąca nadal przekonywała, że posiada w sprawie interes prawny oraz postulowała stosowanie prawa budowalnego z 1974 r., skoro odtworzone boksy istniały przed 1995 r. Ponadto po raz kolejny powtórzyła dotychczasowe zarzuty i ich uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy, wyznaczając jedynie nowy termin wykonania robót przez inwestorów. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowe ustalenia. Według organu wykonane roboty odtworzeniowe stanowiły remont i nie były budową. Wymagały więc zgłoszenia, zaś wobec jego braku należało stosować art. 51 p.b., nie zaś art. 48 lub art. 49b p.b. Wobec zakończenia robót nie było podstaw do stosowania art. 50 p.b., lecz art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W ocenie organu, że było potrzeby badania, czy inwestorzy posiadali prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na poparcie tego poglądu organ przytoczył tezę wyroku NSA II OSK 2140/10 oraz uchwałę OPS 2/10, ponadto wyrok IV SA 523/01 ONSA 2004 z 2, poz. 54 i tezy z Komentarza Z. Niewiadomskiego wyd. 2011 s. 571. Do robót tych należało stosować przepisy nowej ustawy (art. 103 p.b. i wyrok II SA/Gd 679/11). Nałożone na inwestorów obowiązki wynikały z materiału sprawy i znajdowały podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz powołanych przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odniósł się krytycznie do wątpliwości organu I instancji w kwestii kręgu stron postępowania. Niewątpliwie z uwagi na zabudowę wspólnego strychu stronami byli inwestorzy i wspólnota mieszkaniowa. Jednak postępowanie dotychczasowe prowadzone było z udziałem poszczególnych członków wspólnoty, w tym skarżącej, co wskazuje na posiadanie interesu prawnego przez każdą z tych osób. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty i ich uzasadnienie. Organ powinien badać, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy odtworzyli stan sprzed pożaru strychu, czyli z okresu obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. Zastrzeżenia skarżącej wywołały liczne, szczegółowe sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji, stanowiące jej zdaniem kłamstwa lub rażące naruszenie prawa. Wniosła o pociągnięcie inwestorów do odpowiedzialności karnej, skoro wykonali roboty bez zgody wszystkich współwłaścicieli. W sądzie powszechnym toczy się sprawa o podział strychu. Argumentację organu skarżąca oceniła jako absurdalną. Wielokrotnie podkreśliła, że należy orzec rozbiórkę boksów. Skarga wielokrotnie powtarza te same zarzuty i ich uzasadnienie. Do skargi dołączyła uchwałę wspólnoty mieszkaniowej z dnia 27 marca 2012 r. o wyrażeniu zgody na odbudowę 4 boksów po pożarze na strychu, podjętą większością 74,2%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem spadkobierców zmarłego inwestora. Skarżąca kilkakrotnie w pismach procesowych powtarzała w obszernych wywodach treść skargi. Dołączyła m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze sygn. akt I C 842/12 z dnia 26 marca 2013 r. oddalający jej powództwo o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr 4/3/2012 i 5/3/2012. Według przytoczonych ustaleń w budynku zostało wyodrębnionych 16 lokali, strych należy do części wspólnych. Wspólnota posada trzyosobowy zarząd. Uchwała nr 5 dotycząca podziału strychu na 18 boksów nie uzyskała wymaganej większości. Uchwała nr 4 zezwalająca na odbudowę 4 boksów została uchylona uchwałą nr 4/1/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny sprawy był bezsporny i wynikał jednoznacznie ze zgromadzonego w aktach materiału procesowego. W budynku zajmowanym przez dużą wspólnotę mieszkaniową, na części wspólnego strychu znajdowało się 8 boksów, które uległy zniszczeniu w wyniku pożaru. Boksy te zostały odtworzone przez postawienie drewnianych ścianek działowych. Według oceny technicznej wymagały one obecnie zaimpregnowania oraz wyposażenia w kratki wentylacyjne. Wspólnota mieszkaniowa nie sprzeciwia się zabudowaniu części strychu. Skarżąca, jako członek wspólnoty domaga się wydania nakazu rozbiórki boksów, których wzniesienie na wspólnym strychu nastąpiło bez zgody wspólnoty oraz narusza prawo współwłasności skarżącej. Organ nadzoru budowanego przeprowadził postępowanie naprawcze z udziałem w charakterze stron wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, wydając wobec inwestorów nakazy wynikające z oceny technicznej. Organ wyraził zapatrywanie, że w postępowaniu naprawczym nie było istotne, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przytoczonym przez organ i niekwestionowanym stanie sprawy Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za nienaruszające prawa w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoczynając rozważania od kwestii niekontrowersyjnych należy stwierdzić, że według wyraźnej treści art. 48 i art. 49b p.b., regulują one reakcję organu nadzoru budowlanego na samowolne roboty budowlane będące budową. Określenie robót budowlanych będących budową znajduje się w art. 3 pkt 6 p.b. Wykonanie ścianek działowych nie jest budową, czyli wzniesieniem obiektu budowlanego (pojęcie obiektu określa art. 3 pkt 1-5 i art. 29 ust. 1 p.b.). Prawo budowlane z 1974 r. utraciło moc z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 107 i art. 108 p.b.). Z tym uzupełnieniem należało podzielić pogląd organu, wobec robót budowlanych rozpoczętych i zakończonych w 2009 r. nie stosowały się przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Kontrowersje dotyczyć mogą już oceny prawnej wykonania ścianek działowych. Gdyby wykonanie to uznać za zespół czynności nie stanowiących robót budowlanych, czyli robót przy obiekcie budowlanym (art. 1 p.b.), to w ogóle nie podlegałoby ono prawu budowlanemu i kompetencji organów nadzoru budowlanego, zatem decyzje nie miałyby podstawy prawnej. Gdyby uznać, że roboty budowlane dzielą się na roboty wymagające pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1 p.b.), wymagające zgłoszenia (art. 30, art. 31 p.b.) oraz pozostałe, nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia oraz że do każdego rodzaju robót budowlanych stosuje się ustawę – Prawo budowalne, to zgodność ich wykonywania z prawem budowalnym podlegałaby kompetencji organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do każdego rodzaju robót. Nie powinno budzić wątpliwości, że do oceny legalności robót budowalnych nie wymagających pozwolenia na budowę i nie stanowiących budowy, stosuje się art. 51 p.b. Przykładowo dotyczyć to może robót budowlanych nie wymagających nawet zgłoszenia, lecz wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 w związku z ust. 1 p.b.), a tym bardziej gdyby roboty te wymagały zgłoszenia. W ocenie Sądu roboty polegające na odtworzeniu ścianek działowych w budynku mieszkalnym niewątpliwie podlegały prawu budowlanemu, czyli stanowiły roboty budowlane. Mniejsze znaczenie miały występujące w orzecznictwie sądowym rozbieżności, czy roboty takie wymagają zgłoszenia. W przypadku robót odtworzeniowych nie nasuwało zastrzeżeń zaliczenie tych robót do remontu (art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.). Sąd zaznaczył już, że nawet w przypadku odmiennej oceny, tj. że roboty te nie wymagały zgłoszenia, to i wówczas mógł być do nich stosowany art. 51 p.b. Wbrew obszernym wywodom skarżącej, w nin. sprawie nie miały również istotnego znaczenia występujące w orzecznictwie sądowym rozbieżności, czy w postępowaniu naprawczym inwestor musi wykazać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ogólnie rzecz ujmując ustawodawca do co zasady zwolnił wszelkie organy budowlane od konieczności rozstrzygania takich cywilistycznych kwestii jak przykładowo istnienie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tytułu prawnego wynikającego z prawa cywilnego, uprawniającego do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 p.b.) inwestor nie musi bowiem wykazać, wystarczające będzie jego oświadczenie. Prawo budowlane zarówno ogranicza, jak i chroni prawo własności. Zawsze wtedy, gdy prawo budowlane nie przewiduje administracyjnoprawnych środków ochrony prawa własności, wchodzi w rachubę wykorzystanie środków z zakresu prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie są więc uzasadnione poglądy, że należy poszukiwać jak najszerszych możliwości ochrony sfery cywilnoprawnej inwestorów lub tzw. osób trzecich w unormowaniach prawa budowlanego, czyli również poprzez rozszerzającą wykładnię przepisów tego prawa lub sięganie do analogii. Ustawodawca w przepisach art. 50-51 p.b. nie przewidział badania przez organ prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ślad za tym tradycyjna i przeważająca obecnie wykładnia art. 51 p.b. przyjmuje, że w postępowaniu naprawczym organ bada zgodność robót z prawem budowlanym i sztuką budowlaną, pomijając kwestie naruszeń prawa własności, których usunięcie powinno nastąpić przed sądem powszechnym. Stanowi to charakterystykę istoty postępowania naprawczego, zaś wykładnia nie powinna uzupełniać tej instytucji prawnej z uwagi na rzekome niedopatrzenie ustawodawcy i potrzebę szerszej ochrony osób trzecich, niż wyraźnie ustanowiona. Przy podejmowaniu znanej uchwały w składzie powiększonym NSA rozstrzygał zagadnienie prawne sformułowane w sposób mało udolny, bowiem z uzasadnienia pytania prawego wynikało, że w intencji pytającego odpowiedź dotyczyć miała kwestii posiadania prawa dysponowania, nie zaś jedynie kwestii dopuszczalności jednego ze środków dowodzenia tego prawa. Zwolennicy przewrócenia dotychczasowej jednolitej wykładni art. 51 p.b. skwapliwie wykorzystują to niedomówienie i głoszą, że inwestor nie musi korzystać z dogodniejszego środka dowodzenia prawa przez oświadczenie, za to powinien wykazać swoje prawo przez przedstawienie normalnych dowodów. Powinno zaś raczej wymagać namysłu, czy bardziej pożyteczne w działalności orzeczniczej jest przezwyciężanie braku jednolitości orzecznictwa w licznych kwestiach prawnych, czy raczej poświęcanie czasu na podważanie jednolitości w kwestiach do tej pory już rozstrzygniętych. Gdy niektórzy teoretycy prawa nadają ujednoliconemu orzecznictwu moc prawną równą ustawie, to jego podważanie oznacza występowanie w odmiennych orzeczeniach przeciwko ustawie (w zakresie omawianej kontrowersji por. orzeczenia II OSK 755/11 a II OSK 2140/10). Na gruncie nin. sprawy istotniejsze było, że w ramach stosunku współwłasności lub wspólnoty mieszkaniowej, wykonanie remontu zalicza się do spraw z zakresu zwykłego zarządu. Prowadzenie tych spraw należy do zarządu wspólnoty (art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Jak już zaznaczono, zarząd wspólnoty nie kwestionował wykonania remontu przez połowę właścicieli lokali odrębnych. Ich prawo do odtworzenia dotychczasowego sposobu korzystania ze strychu wynikało m.in. z ustabilizowanego od szeregu lat jego trwania, jak przyznaje skarżąca jeszcze sprzed 1995 r. Określenie przez współwłaścicieli zgodnego z prawem sposobu użytkowania strychu mogło nastąpić również w sposób dorozumiany, przez wieloletnie i niekwestionowane przez zarząd i pozostałych członków wspólnoty korzystanie z wydzielonych boksów. Z tego podziału strychu do użytkowania inwestorzy również mogli czerpać prawo do dysponowania częścią wspólną na cele budowalne tj. w celu utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania. Nawet gdyby zatem wymagać od inwestorów wykazania tego prawa, to zostało ono już wykazane. Mogło na koniec wymagać rozważenia, że skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym jako członek wspólnoty mieszkaniowej. Jak wiadomo, wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna posiada w obrocie prawnym określoną odrębność, chociaż jednocześnie stanowi ogół jej członków, których reprezentuje. Stąd w postępowaniach prawnych może występować albo wspólnota jako jednostka organizacyjna albo wspólnota jako jej wszyscy, poszczególni członkowie. Organ dla wygody procesowej może procedować z jednym podmiotem, czyli wspólnotą działającą przez zarząd, albo utrudniać sobie i podrażać postępowanie, procedując z udziałem wszystkich członków wspólnoty. Przyjmuje się, że ponadto członek wspólnoty może wykazać przysługiwanie mu własnego, indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu samej wspólnoty. Skarżąca o przysługiwaniu jej takiego interesu nie twierdziła. Nie wiadomo dlaczego narusza jej interes zajęcie przez część współwłaścicieli części pomieszczenia wspólnego. Pozostała część pozostaje do dyspozycji pozostałych członków. Jak twierdzi, o sposobie korzystania ze strychu rozstrzygnie sąd powszechny. Rozstrzygnięcie to zapewne będzie polegało na przyznaniu każdemu ze współwłaścicieli kawałka strychu do wyłącznego korzystania, w tym inwestorom części zajętej przez boksy. Organ I instancji z jednej strony uważał, że prowadzi postępowanie na wniosek skarżącej, a za drugiej odmawiał jej przymiotu strony jako podmiotu odrębnego od wspólnoty. Organ przyjął, że skarżąca była stroną jako członek wspólnoty (strony zbiorowej). Ujęcie to, uznane przez Sąd za nienasuwające zastrzeżeń, jednak nie usuwało wątpliwości, czy skarżąca posiada w sprawie własny interes prawny. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.