II SA/Wr 1677/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędzia NSA – Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu wolnostojącego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 marca 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 28, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał K. i M. L., jako inwestorom i właścicielowi obiektu budowlanego rozbiórkę wolnostojącego garażu, wybudowanego we W. przy ul. U. 6. W uzasadnieniu swojej decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż podczas oględzin nieruchomości położonej przy ul. U. 6 we W. stwierdzono, iż inwestor bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, systemem gospodarczym, w 2002 roku wybudował garaż jednostanowiskowy, naruszając tym samym przepis art. 28 Prawa budowlanego, co w konsekwencji mogło doprowadzić do wystąpienia zagrożenia dla życia i mienia. Nadto wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie nie można było zastosować przepisu art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ nie upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. W postanowieniu z dnia 7 maja 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, iż prostuje z urzędu oczywistą pomyłkę, która wystąpiła w powyższej decyzji, a polegającą na błędnym wpisaniu imiona zobowiązanych do wykonania obowiązku tj., w wierszu 13 zamiast "K. i M." powinno było być "U. i M.". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i M. L. podnosząc, iż jako strona w sprawie rzeczywiście nie posiadają w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, jednakże zamiarem ich było jedynie wyremontowanie garażu istniejącego od 1998 r. na posesji odwołujących się, który był w złym stanie technicznym i nie miał estetycznego wyglądu. Dodali, iż dopiero w trakcie prac stwierdzono, iż remontowanie będzie bardziej skomplikowane niż realizacja obiektu budowlanego od początku, dlatego remont przerodził się w budowę nowego garażu. Odwołujący podnieśli, iż garaż został nadto odsunięty od pierwotnego położenia, co było z korzyścią dla sąsiadów na parterze. W dniu 30 czerwca 2003 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy wskazała, iż ustalenia faktyczne dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie pozwalają na orzeczenie co do obowiązków lub uprawnień jakichkolwiek osób. Organ ten nie wykazał jakimikolwiek materiałami, że oznaczony przez niego krąg osób uprawnionych do występowania w sprawie jako strony jest prawidłowy, a w tym nie zebrał materiału, który świadczyłby, że K. i M. L., jak też U. i M. L. są osobami, wobec których należało orzec o obowiązku rozbiórki. Dodał, iż nawet założenie, że inwestorami są odwołujący się nie pozwala na ich oznaczenie jako stron postępowania w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji – w zakresie określenia stron. Instytucja sprostowania błędu pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w decyzjach administracyjnych, jak podniósł organ odwoławczy, nie może bowiem prowadzić do ponownego, odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Niedopuszczalne jest sprostowanie orzeczenia co do istotny sprawy, a oznaczenie adresata decyzji należy do ścisłego zakresu merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł P. J. zarzucając, iż został w niej ustalony nieprawidłowy stan faktyczny, a w szczególności poprzez powołanie się na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla miasta W., że wybudowany garaż istniał na przedmiotowej posesji już wcześniej. Ponieważ organ odwoławczy nie wskazał żadnego dowodu, na mocy którego można by przyjąć, że na posesji strony istniał garaż, skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Jak wynika z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 u.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Według art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena pod względem zgodności z prawem. Przy rozpoznaniu skargi wniesionej w nin. sprawie należało więc w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć, czy przy wydaniu decyzji organ prawidłowo zastosował powołane w niej podstawy prawne, a następnie zawarł w tej decyzji należyte uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa), kolejno przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji w nawiązaniu do zarzutów skargi, a w końcu dokonać oceny legalności tej decyzji w pozostałym zakresie. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała kontrola prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, stwarzająca organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Taka bowiem decyzja jest jedynie uzasadniony wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III 7P 5/96-OSN, nr 15 z 1997 r., poz. 262). Jak z powyższego wynika- decyzja kasacyjna uregulowana w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna. Uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku uznania, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania czy prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy od początku. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji lub sprawdzenia zasadności odwołania, bowiem jego obowiązkiem jest wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całokształt materiału sprawy i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Zgodnie jednak z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czyli nie w znacznej części ani w zakresie czynności procesowych o zasadniczym znaczeniu dla rozpatrzenia sprawy. W tym znaczeniu omawianej zasady podkreśla się z kolei, że dokonanie takich zasadniczych czynności lub przeprowadzenia w znaczny stopniu postępowania wyjaśniającego dopiero przez organ odwoławczy byłoby z tą zasadą sprzeczne wskutek pozbawienia strony możności odwołania od rozstrzygnięcia zapadłego po w istocie jednoinstancyjnym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący nie kwestionował zasadności wydania i zakresu decyzji kasacyjnej, podnosząc jedynie zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, iż "wcześniej na tej samej posesji istniał garaż wzniesiony w roku 1984, lecz był on nieco inaczej usytuowany". Mając na uwadze przedmiot skargi zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż jednoznacznie z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, iż cytowane wyżej stwierdzenie nie jest okolicznością stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy, a jedynie przedstawieniem stanowiska jakie w uzasadnieniu swoje decyzji zawarł organ I instancji. Bez wątpienia bowiem organ odwoławczy w ramach rozpoznania całokształtu sprawy dokonał oceny w zakresie możności zastosowania art. 136 kpa oraz możliwości prawnych sanowania w instancji odwoławczej dostrzeżonych już na wstępie badania akt sprawy uchybień procesowych organu I instancji. W tej fazie postępowania organ odwoławczy nabrał przekonania o niemożności wydania innego rozstrzygnięcia poza uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie przedstawił wyczerpujące uzasadnienie takiego stanowiska. Dostrzegając w decyzji oraz w postępowaniu organu I instancji istotne uchybienia natury procesowej organ odwoławczy nie przystąpił do próby merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji organ II instancji nie stosował więc art. 7 kpa w aspekcie przedstawionym w skardze i nie mógł naruszyć omawianej zasady postępowania. Trafnie natomiast wskazał na przejawy naruszenia zasad wynikających z art. 7 i 107 kpa w postępowaniu organu I instancji. Organ odwoławczy zasadnie podniósł, iż tryb i zakres modyfikacji określenia strony postępowania przyjęty przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 7 maja 2003 r. stanowił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdzając powyższe uchybienie organ odwoławczy był obowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zwłaszcza, iż ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie przez organ I instancji nie pozwalały na orzeczenie o tym, kto w rzeczywistości jest podmiotem wobec którego należało orzec o obowiązku rozbiórki przedmiotowego garażu (zob. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Podstawowym elementem każdej decyzji administracyjnej po myśli art. 107 § 1 kpa powinno być prawidłowe oznaczenie strony w decyzji. Wady w tym zakresie mogą mieć różny ciężar gatunkowy, co z kolei prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Wady istotne, wynikające z wadliwości procedury poprzedzającej wydanie decyzji albo istniejące w jej treści, powodują uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Błędy pisarskie i omyłki znajdujące się w decyzji, a więc uchybienia formy, należą w zasadzie do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji (art.113 § 1 kpa). W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż błąd pisarski, to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia, opuszczenie wyrazu, zaś "inne omyłki" muszą charakteryzować się oczywistością- chodzi tu o omyłki podobne w swej naturze do błędów pisarskich- które są natychmiast poznawalne, wynikając niedwuznacznie z treści samej decyzji lub z akt sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. I SA 1521/97 LEX nr 44599; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 863/00, LEX nr 75522; wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990/11-12/398). Wynika z powyższego, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia, a oczywistość błędu pisarskiego czy innej omyłki powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać jako zasadne stanowisko organu II instancji, który w swojej decyzji stwierdził, że dokonana postanowieniem z dnia 7 maja 2003 r. nr [...] przez organ I instancji zmiana określenia (imion) strony postępowania w żadnym wypadku nie mieści się w kategorii "omyłki pisarskiej". Podzielić tym samym w pełni należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV S.A. 39/99, LEX nr 47872, zgodnie, z którym wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający w sprawie przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej jako jedynego jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 kpa. Z lektury akt administracyjnych wynika, iż powstała w przedmiotowej decyzji nieprawidłowość w oznaczeniu strony nie była incydentalna, gdyż organ I instancji posługiwał się niewłaściwym określeniem strony także w trakcie postępowania, a nawet po wydaniu w/w postanowienia. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd badając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się w niej okoliczności mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania lub naruszeń przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności, iż organ odwoławczy uchylił rozstrzygniecie organu I instancji z przyczyn podnoszonych także przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowo-adminsitracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.