II SA/Wr 168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant aplik. prok. Kamila Ledwołk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006r. sprawy ze skargi M. L.-S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. - o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.) , po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r. oraz zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. L.-S. budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. [...] we W., obręb P., [...], dz. Nr [...], kategoria obiektu XVII, XVI, I. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 - Prawo budowlane, niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji. Projekt budowlany obejmuje budowę budynku usługowo-mieszkalnego z funkcją gastronomiczną, warsztatową z częścią sklepową, biurową i mieszkaniową oraz budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji i sanitarnej i deszczowej oraz wlz. Projekt budowlany został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, bhp i sanitarno- higienicznych. Ponadto organ I instancji podał, że inwestor przedłożył decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r., w którym została wyrażona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych dla lokalu gastronomicznego oraz opinię ZUDP z dnia [...] r. Nr [...]. Inwestor usunął nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...] przedkładając między innymi: pismo Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska UM z dnia [...] r. dotyczące odrolnienia gruntu, uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualne zaświadczenia z izby zawodowej wszystkich projektantów i sprawdzających, informację o konieczności sporządzenia planu "bioz" wraz z informacją o tolerancji wymiarowej. Ponadto organ administracji wskazał, iż w powyższej sprawie w decyzji ZDiK wyjaśnił, że dokonał uzgodnienia ze ZDiK projektu lokalizacji zjazdów z ulicy M. na teren posesji nr [...] ( nr uzgodnienia [...] z dnia [...] r.), które nie nakłada obowiązku wydania w tej sprawie decyzji oraz w przedmiotowej sprawie inwestor w związku z upływem ważności warunków przyłączenia do sieci rozdzielczej ZEW S.A. przedłożył umowę zawartą w okresie ważności warunków przyłączenia, w której określono wzajemne obowiązki stron, i na podstawie której ZEW S.A. dokonał zasilania posesji wykonując przyłącze do złącza typu ZK-3a na granicy posesji. Od powyższej decyzji wspólne odwołanie do Wojewody D. złożyli E. i M. H. oraz G. i M. O.. Zakwestionowali oni lokalizację budynku na granicy z działkami: [...] i [...], których są właścicielami. Wyjaśnili, iż w chwili, kiedy występowali z wnioskami o pozwolenie na budowę obiektów na wskazanych wyżej działkach, wymagano od nich zachowania odległości 4m i 3m od granic z działkami sąsiednimi. W związku z powyższym dziwi ich, że przy ustaleniu lokalizacji projektowanego budynku w granicy z ich działkami organ I instancji powołał się na zgodę Zarządu Miasta W. (byłego właściciela działek) z [...] r., a nie uwzględnił obowiązujących w tym zakresie przepisów. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póżn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Organ II instancji podkreślił, iż zgodność z przepisami winna być oceniana na podstawie obowiązujących przepisów w dniu wydania decyzji. Przepis § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.) stanowi: jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych, zgodnie z § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (3m), ze względu na rozmiary działki. Wojewoda D. ponadto wskazał, iż zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości 1,5 m do 3,0 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe przepisy określają w sposób jednoznaczny, w jakich warunkach mogą zostać zmniejszone minimalne (3m, 4m) odległości projektowanych budynków od granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli z przepisów szczególnych, wymagań przeciwpożarowych i warunków dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie wynikają większe odległości. O zmniejszeniu odległości projektowanych budynków od granic z działkami sąsiednimi bądź o budowie budynku w granicy działki nie może decydować właściciel sąsiedniej nieruchomości poprzez wyrażenie stosownej zgody. Zaznaczono, iż z dołączonej do akt administracyjnych sprawy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wynika, zdaniem organu II instancji, że obowiązujący w dniu wydania tej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr [...]) nie zawiera ustaleń w zakresie sytuowania obiektów względem granic sąsiednich działek budowlanych. Oznacza to, że odległości projektowanego budynku powinny być wyznaczone zgodnie z obowiązującymi przepisami warunków technicznych. Wielkość działek nie uniemożliwia zachowania odległości wynikających z tych przepisów, zatem odległości te winny być zachowane zgodnie z warunkami technicznymi. Zdaniem organu II instancji, projektowany budynek usługowo - mieszkalny został zlokalizowany z trzech stron w granicach z sąsiednimi działkami. Lokalizacja ta została ustalona w oparciu o zgodę byłego właściciela działek sąsiednich, to jest Gminę Miejską W., zawartą w piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. Nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w dniu wydania decyzji o pozwolenie na budowę Gmina W. nie była już właścicielem sąsiednich nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda D. podkreślił, iż organ I instancji zobowiązany był wezwać inwestora , w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w określonym terminie. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno dotyczyć zarówno działki, na której realizowana jest podstawowa inwestycja, jak też działek, na których będzie realizowana infrastruktura techniczna (przyłącza). Planowane do realizacji przyłącza kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej mają być realizowane w pasie drogowym ulicy M.. Załączone do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie obejmuje ulicy M. (działka nr [...]). Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. L. - S., zarzucając, iż decyzja ta zawiera rażące błędy merytoryczne i pomija fakty przemawiające na jej korzyść. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, iż powoływanie się przez organ II instancji na ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest nadużyciem. Ponadto, zdaniem skarżącej, pominięcie zobowiązań zaciągniętych w stosunku do M. L. S. przez Gminę W. oraz zobowiązań skarżącej w stosunku do właścicieli działek sąsiednich jest błędem merytorycznym. Nadto skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż posiadane przez nią oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno obejmować także, ze względu na zamiar realizowania tam przyłączy kanalizacji deszczowej i sanitarnej, ulicę M. - działka nr [...] - gdyż przedmiotem decyzji Prezydenta W. nr [...] jest pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, nie zaś ww. przyłączy. Organ administracji złożył odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 § 1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 stycznia 2005r., Nr III-3/05 została wydana na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i tylko co do zgodności z tym przepisem decyzja ta podlega kontroli Sądu. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności przyjętą w art.15 k.p.a., każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu , po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Granice merytorycznego rozstrzygnięcia wyznacza w/w art.138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez Wojewodę D. opisanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądnie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia tegoż postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej /art. 61 § 3 k.p.a./. O wszczęciu zaś postępowania tak na żądanie strony, jak i z urzędu organ stosownie do przepisu art. 61 § 4 k.p.a. obowiązany jest zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że pismem z dnia [...] r. Nr [...] organ pierwszej instancji powołując się na przepis art.61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony, że w dniu [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek M. L.-S. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. [...] we W., obręb P.na dz. Nr [...],[...], obręb P.. Niesporne jest także w sprawie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...] uchylona zaskarżoną decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...], wydana została w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej M. L.-S. z dnia [...] r. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi , czy organ pierwszej instancji miał dostateczne podstawy do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę M. L.-S. budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. [...] we W., obręb P., [...], dz. Nr [...], kategoria obiektu XVII, XVI, I. W ocenie Sądu, podzielając stanowisko organu odwoławczego, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie wykazał, a tym samym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, nie wykazując zatem zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi, czyli warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki warunkom ich usytuowanie. Obowiązek zaś sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada na organ przepis art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane /Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm./. Zasadnie w tej sytuacji odwołuje się organ odwoławczy do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawowa zawartą w art.7 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepisy tegoż rozporządzenia w § 12 określiły warunki lokalizacji budynków na działce budowlanej względem sąsiednich działek budowlanych. Zasadą jest zgodnie z ust.1 tegoż przepisu, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działka budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wyjątkiem od tej zasady jest zapis ust.3 § 12 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki, lecz może to nastąpić w ściśle określonych tym przepisem warunkach. I tak zgodnie z tym przepisem, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe w dwóch przypadkach: po pierwsze jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę M. L.-S. budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. [...] we W., obręb P., [...], dz. Nr [...], kategoria obiektu XVII, XVI, I nie wynika, by organ ten dokonywał w tym względzie jakichkolwiek ustaleń, naruszając niewątpliwie przepis art.7, 77 § 1 jak i art.107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że chodzi tu o normę wyjątkową / § 12 ust.3/ w stosunku do zasady wynikającej z § 12 ust.4 omawianego rozporządzenia. Powoływanie się przez skarżącą na decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jest o tyle nieistotne w niniejszej sprawie, że jak przyjęto w orzecznictwie decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. /por. wyrok SN z 3 września 1997r. III RN 35/97, OSN z 1998r. Nr 4, poz. 107/ Podkreślić przy tym należy, że również Prezydent W., w opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r. w kwestii sytuowania obiektów względem granic sąsiednich nieruchomości, stwierdził, iż cyt. : " ... ich dopuszczalne usytuowanie zostanie ustalone wg przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. ". Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia r., Nr [...] r, podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art.138 § 2 k.p.a. - prawa nie narusza. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi M. L.-S. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.