II SA/Wr 1680/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA : Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA : Anna Siedlecka Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi W. K. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 czerwca 2001r., Nr [...] - utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 29 marca 2001r., Nr [...] nakazującą W. K. rozbiórkę obiektu budowlanego, będącego budynkiem murowanym, położonym na działce nr ewid. 464/3 w obrębie S., gmina S., wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygniecie powyższe oparto na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu na terenie działki nr ewid. 464/3 w obrębie S., gmina S. wszczęte zostało na wniosek D. Zespołu Parków Krajobrazowych z siedzibą we W. Przeprowadzone w dniu 26 lutego 2001r. przy udziale stron oględziny wykazały, że na terenie działki nr 464/3 położonej w obrębie S., posadowiony jest budynek murowany, parterowy, wybudowany bez stosownego pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, iż budowa została zrealizowana na obszarze Ś. Parku Krajobrazowego dla którego obowiązuje - wprowadzony rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 3 sierpnia 1999r. Nr 18, Plan Ochrony, który nie dopuszcza zabudowy terenu Parku. W konsekwencji powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z dnia 29 marca 2001r., Nr [...], wydaną na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./ - nakazał W. K. jako inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego będącego budynkiem murowanym, wybudowanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie działki nr ewid. 464/3, obręb S. Od decyzji tej odwołanie wniósł W. K., powołując się na swoje wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 10 października 2000r., w których to szczegółowo opisał przyczyny , które zmusiły go do popełnienia samowoli budowlanej. Nadto skarżący podkreślił, że o Planie Ochrony Ś. Parku Krajobrazowego, wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 3 sierpnia 1999r. Nr 18, dowiedział się dopiero w trakcie oględzin działki w dniu 26 lutego 2001r. Inną natomiast informację uzyskał z Urzędu Gminy S. w piśmie z dnia 13 sierpnia 1998r. Skarżący stwierdził, że gdyby informacja z Urzędu Gminy była zgodna z zarządzeniem Wojewody nie kupiłby wówczas w/w działki. Skarżący zwrócił się z prośbą o pozwolenie na użytkowanie "domku - murowanej altany", do czasu wyjaśnienia i uporządkowania spornych informacji dot. przeznaczenia terenu. Równocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2001r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2001r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Zgodnie zaś z art.28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art.48 cyt. wyżej ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponieważ inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, w powyższym przypadku zachodzą zdaniem organu wszelkie przesłanki zastosowania cyt. wyżej przepisu art.48 ustawy. Z tej to też przyczyny, wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. 0 spornych zaś informacjach, na które powołuje się skarżący, w świetle bezsporności popełnionej samowoli budowlanej (brak decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu), nie może być mowy. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody świadczące o tym, że inwestor wiedział o istnieniu planu ogólnego zagospodarowania gminy S., zgodnie z którym zabudowa działki nr 464/3 położonej we wsi S. znajdująca się w kompleksie oznaczonym symbolem 10 UTL, UT.ZL, wymaga opracowania planu szczegółowego określającego podział funkcjonalny terenu na zespoły zabudowy letniskowej. Wobec faktu realizacji budowy na terenie objętym Planem Ochrony Ś. Parku Krajobrazowego, wprowadzonym rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 3 sierpnia 1999r. Nr 18, jakakolwiek próba legalizacji przedmiotowego obiektu nie jest w ocenie organu możliwa. W świetle przedstawionych faktów, bezsporności popełnionej samowoli budowlanej - co do której organy nadzoru budowlanego są zobligowane wydać nakaz rozbiórki na podstawie art.48 Prawa budowlanego oraz z uwagi na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw do jej uchylenia, stąd należało orzec jak na wstępie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. ponowił zarzuty oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, iż bardzo interesował się postępem Gminy w czynnościach przygotowujących do przekwalifikowania przedmiotowej działki ziemi rolnej na letniskowo -turystyczną. Otrzymał z Urzędu Gminy i Miasta w Sobótce pismo z dnia 24 marzec 1999r , z którego wynikało, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. będzie wykonany do marca 2000 r. Wobec takiej informacji przystąpił do zakupu materiałów budowlanych, chcąc jak najwcześniej korzystać z mikroklimatu Ś., który ma dobrotliwy wpływ na skarżącego zdrowie. Jednakże plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie został wykonany w terminie podanym przez Gminę. Skarżący dalej wyjaśnił, iż chcąc ratować zakupiony materiał budowlany przed dalszym rozkradaniem, postanowił zbudować murowaną altankę o powierzchni użytkowej około 27 m2. Skutkiem powstałej sytuacji, skarżący stwierdził, że czuje się oszukany przez Urzędy, a dodatkowo poniósł straty finansowe i zdrowotne. Nadto skarżący podniósł, iż działka nr 464/3 stanowi wspólną własność majątkową z żoną, gdy zaś z prowadzonego postępowania wynika, że " tylko jego część stanowi problem". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 czerwca 2001r. , Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 &1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga W. K. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z powyższej regulacji wynika zatem, iż organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę, gdy wybudowano obiekt lub jego cześć bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak i gdy wniesiono sprzeciw przez właściwy organ. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97 – LEX nr 46680). Wskazać przy tym należy, że cyt. wyżej przepis art.48 Prawa budowlanego dwukrotnie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. , sygn. P 2/98 /OTK 1999/1/2/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414; zm.: z 1995 r. Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 100, poz. 465, Nr 106, poz. 496, Nr 146, poz. 680; z 1997 r. Nr 88, poz. 554, Nr 111, poz. 726; z 1998 r. Nr 106, poz. 668) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku zaś z dnia 26 marca 2002r., sygn.SK 2/01 /OTK-A 2002/2/15/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał podkreślił, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę jest, w myśl przepisów prawa budowlanego, samowolą budowlaną pociągającą za sobą wydanie nakazu rozbiórki wzniesionej budowli, jako środka zapewniającego przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa (art. 48 ustawy - Prawo budowlane). Zdaniem Trybunału - samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Lektura akt niniejszej sprawy niewątpliwie wskazuje, że obiekt , którego rozbiórkę nakazał organ pierwszej instancji jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów w/w Prawa budowlanego, jako, że jest to budynek murowany z dachem dwuspadowym, posadowiony na fundamentach . Sporny obiekt odpowiada pojęciu obiektu budowlanego, zdefiniowanemu w art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym - obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak i obiekt małej architektury. Istotne jest również w sprawie, że zasadą jest zgodnie z art.28 ust.1 Prawa budowlanego, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 i 30 Prawa budowlanego. Oznacza to obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art.29 i 30 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący W. K. nie posiadał na budowę spornego obiektu pozwolenia na budowę. Organy zasadnie zatem przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art.48 Prawa budowlanego, skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalona została samowola budowlana. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszając w tym względzie przepisów procedury administracyjnej, a to chociażby przepisu art.75 & 1, art.78 & 1, art.79 i art.80 k.p.a., w konsekwencji stwarzając podstawy do uznania - co do zasady - trafności pierwszoinstancyjnej decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie dawał organom nadzoru budowlanego możliwości oceny celowości zastosowania zapisanej w nim sankcji z punktu widzenia kryterium interesów, na które powołuje się strona. Przepis ten nakazywał jedynie stwierdzić, czy zaistniała samowola budowlana, a po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej – zastosować zapisaną w nim sankcję rozbiórki. Powyższa argumentacja decyduje także o niemożności rozważania przez organy społecznego wskazania dla pozostawienia budowli. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. , stwierdzając, że wprowadzenie jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących poszczególnych inwestorów np. z punktu widzenia ich zamożności czy sytuacji rodzinnej, mogłoby być narażone na zarzut arbitralności i nieuzasadnionego odmiennego traktowania przez prawo podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Wbrew także twierdzeniu W. K., nie jest istotna w sprawie okoliczność, iż działka na której skarżący wybudował sporny budynek stanowi własność jego oraz małżonki na prawach wspólności ustawowej. Istotne jest w sprawie, że w toku całego postępowania administracyjnego W. K. przyznawał, iż to on rozpoczął i budował sporny obiekt budowlany, nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że zgodnie z art.17 pkt.1 w/w ustawy, uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu ustawy jest inwestor. Inwestor także w myśl art.52 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art.48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zgodzić się należy z organami, że skoro skarżący W. K. jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, to adresatem nakazu rozbiórki tegoż obiektu wydanego w oparciu o cyt. wyżej art.48 Prawa budowlanego, należało uczynić skarżącego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi W. K. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.