II SA/Wr 1682/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący M. D. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z żądaniem udzielenia pomocy między innymi w formie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 6 ust. 1a, art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn.zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz.U. Nr 114, poz. 1220) i art. 104 kpa, odmówił M. D. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie współdziałał z organem, gdyż kilkakrotnie w wyznaczonych terminach pracownik socjalny nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania, przez co nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. M. D. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucił, że decyzję wydała osoba wyłączona od udziału w sprawie. Twierdził też, że z faktu, iż pracownik socjalny nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania nie wynika, aby niemożliwe było przeprowadzenie dowodów dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy. Wskazał przy tym, że w [...] r. organ pomocy przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego ustalił dane dotyczące jego sytuacji materialnej i na tej podstawie wydał decyzje na korzyść skarżącego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 6 ust. 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 43 ust. 3 i 6 ustawy o pomocy społecznej decyzja o przyznaniu pomocy może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przepis zaś § 6 ust. 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 roku w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej wymaga, aby został wypełniony arkusz IV wywiadu środowiskowego, gdy wnioskodawca kolejny raz ubiega się o pomoc, względnie gdy nastąpiła zmiana jego sytuacji. Organ I instancji nie miał możliwości sporządzenia aktualnego wywiadu środowiskowego, co wynika z notatek służbowych przedłożonych do akt sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem odwołania, że organ miał możliwość ustalenia sytuacji materialnej strony, stwierdzając, że organ nie mógł pominąć wymogów cytowanego wyżej rozporządzenia. Na powyższą decyzję organu odwoławczego M. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, 1a, 2, art. 9 ust. 2 i art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej; 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 i 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa; 3. rażące naruszenie prawa: art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa i art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 75 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa; 4. naruszenia przepisów postępowania: art. 35 § 1 i 2 kpa, art. 37 § 2 kpa w związku z art. 12 kpa i art. 35 § 1 i 2 kpa, art. 81 i art. 107 § 3 Kpa. Wskazując na te podstawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcia obydwu organów w istocie wydane zostały bez podstawy prawnej. Oświadczył, iż bezsporne jest, że spełnia kryteria uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego. Zarzucił, że pracownik socjalny z własnej winy nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, a notatki służbowe, na które powołuje się organ, pozbawione są mocy dowodowej, gdyż skarżący ich nie podpisał. Zdaniem skarżącego "Wydając decyzję, decydent poświadczył nieprawdę w decyzji organu pomocy co do okoliczności mającej znaczenie prawne w zakresie zastosowanej podstawy prawnej do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia a stanem faktycznym i na tej podstawie wydał odmowną decyzję". Skarżący stwierdził, że pomimo zawiadomienia organu odwoławczego o przyczynie wyłączenia Kierownika Działu Świadczeń MOPR w W. od udziału w postępowaniu, organ odwoławczy nie usunął wady postępowania administracyjnego, a swojego stanowiska nie poparł dowodami. Ponadto w opinii skarżącego decyzję w tej sprawie wydały osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa. Brały one bowiem udział w wydaniu decyzji, na które wniesiono skargi w licznych sprawach. Skargi te do chwili obecnej nie zostały rozpoznane. W związku z tym w niniejszej sprawie w wydaniu zaskarżonej decyzji orzekali członkowie Kolegium wyłączeni z urzędu od udziału w sprawie, co powoduje wadliwość wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego organ pomocy naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż nie zapoznał go przed wydaniem decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie pouczył go o tym obowiązku i prawie złożenia końcowego oświadczenia, w związku z czym skarżący bez własnej winy nie brał udziału w sprawie, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego. Podnosząc, iż zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie przez Wojewodę skarżący powołując się na art. 17 pkt 1 kpa wywodził, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej są wojewodowie, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie od decyzji organu pomocy odmawiającej przyznania zasiłku okresowego naruszyło przepisy o właściwości, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący wywodził, że nie ma podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych oraz że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy orzekł w innym zakresie niż to uczynił organ I instancji. Następnie zarzucił, że jego wniosek został rozpatrzony po terminie, a organ odwoławczy mimo to nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustaleniu osób winnych naruszenia zasady niezwłocznego załatwienia sprawy w terminie. Nadto zarzucił, że uzasadnienie faktyczne decyzji obydwu organów w zasadniczej części jest fałszywe. Zdaniem skarżącego odmowa przyznania świadczenia w tych okolicznościach godzi w art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji i dyskryminuje skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Organ II instancji podniósł ponadto, że postanowieniem z dnia [...]r. odmówiono wyłączenia G. G. od udziału w sprawie, "albowiem nie były spełnione warunki wymienione w przepisach kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu, chociaż tylko niektóre z podnoszonych w niej argumentów były trafne. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organem II instancji w sprawach dotyczących zasiłków okresowych jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewoda. Wynika to jednoznacznie z treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą wydania decyzji odmownej było stwierdzenie przez organ, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Okoliczność ta jednak nie wynika z akt administracyjnych. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z dnia [...]r. skierowanego do skarżącego, określającego terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże brak jest dowodu potwierdzenia odbioru tego pisma, jak też dowodów, aby informacja o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotarła do skarżącego w inny sposób. Z notatek pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że kilkakrotnie udawał się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże w terminach tych nie zastał skarżącego. Na podstawie tych dowodów nie można przyjąć, aby skarżący w wyniku własnego działania uniemożliwił sporządzenie wywiadu środowiskowego. Jak bowiem wyżej wskazano pracownik socjalny stwierdził jedynie, że nie zastał skarżącego w jego miejscu zamieszkania. Taka okoliczność, w świetle braku dowodów doręczenia skarżącemu pism określających termin tej czynności, nie może stanowić podstawy do uznania, że skarżący utrudnia postępowanie. Dopiero wykazanie przez organ, że skarżący celowo, np. nie podejmuje przesyłek listownych kierowanych na jego adres, że znajdując się w miejscu zamieszkania nie wpuszcza pracownika socjalnego, mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia, że skarżący nie współdziała z organami. Takich dowodów jednak dotychczas organy nie zgromadziły. W związku z tym, jak już wyżej wskazano, na podstawie zawartego w aktach materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że skarżący w wyniku własnego działania uniemożliwił sporządzenie wywiadu środowiskowego. W konsekwencji zaistniały podstawy do uznania, że organy administracyjne w tej sprawie naruszyły art. 77 § 1 kpa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. W pozostałej części zarzuty skargi nie są zasadne. Wbrew zarzutom skarżącego, rozpoznając sprawę organy decyzyjne w niczym nie naruszyły wskazanych w skardze dalszych przepisów procedury administracyjnej. Za nietrafny uznać należy zarzut skarżącego dotyczący naruszenia jego praw, mającego polegać na uniemożliwieniu mu udziału w postępowaniu administracyjnym. Zważyć należy, że w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu nie zostały przeprowadzone żadne dowody ze względu na niemożliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Taka też była podstawa odmowy przyznania świadczeń. W związku z tym załatwienie sprawy nastąpiło nie na podstawie dowodów, lecz wskutek stwierdzenia występujących w sprawie takich braków, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tym samym zarzut skarżącego nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw do przyjęcia istnienia w sprawie podstaw do wznowienia postępowania. Wskazać bowiem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek strony o przyznanie zasiłku, który to wniosek rozpatrywany jest w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przestanek wymienionych w art. 156 kpa, od zaistnienia których zależy stwierdzenie nieważności. Chybione są również zarzuty dotyczące udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy osób podlegających wyłączeniu z mocy ustawy. Zarzut ten skarżący opierał na twierdzeniu, że w innych jego sprawach decyzje wydawali pracownicy organów załatwiających także niniejszą sprawę. Taka przesłanka jednak nie daje podstaw do wyłączenia. Nie zostały bowiem w ten sposób spełnione przesłanki wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 5 kpa wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie dotyczy to ani wydanej decyzji w innej sprawie, ani też sytuacji, gdy dany pracownik orzeka w tej samej instancji w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził także, aby organy administracyjne naruszyły art. 37 § 2 kpa, który dotyczy zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie, gdyż skarżący w tej sprawie nie wyczerpywał trybu zażaleniowego określonego w tym przepisie, w związku z terminami określonymi w art. 35 kpa do załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organy rozpatrzyły sprawę z naruszeniem terminów, o jakich mowa w art. 35 kpa. Nie jest też trafny zarzut skarżącego, że organ odwoławczy orzekł w innym zakresie niż to uczynił organ I instancji. Przedmiotem decyzji organów obu instancji była odmowa przyznania skarżącemu zasiłku okresowego spowodowana niemożnością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a zatem zakres rozpoznania organów obu instancji był taki sam. Niezależnie od ostatnio wskazanych motywów w sprawie zaistniały przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z przyczyn wskazanych w części pierwszej niniejszych wywodów. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany – zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie nie zostały poniesione przez skarżącego jakiekolwiek koszty, gdyż korzystał on ze zwolnienia od kosztów sądowych, a powstania innych kosztów procesowych skarżący nie wykazał. Dlatego Sąd pominął orzeczenie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej jednak sprawie nie zachodziła potrzeba orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż zaskarżone decyzje nie posiadały cechy wykonalności. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.