II SA/Wr 169/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę obszaru ograniczonego użytkowania dla kompleksu wojskowego nr [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Sejmik Województwa D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2096) w związku z art. 244 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), nie uwzględnił w całości wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą we W. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]). W uzasadnieniu tej uchwały podano, że ww. spółka złożyła do Sejmiku Województwa D. wniosek z dnia 4 kwietnia 2015 r. o zmianę ww. rozporządzenia Wojewody D., domagając się zlikwidowania ww. obszaru ograniczonego użytkowania w szczególności na terenie, na którym znajduje się nieruchomość spółki. A. sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], położonych w [...], gmina K.. Tereny te objęte są strefą ograniczonego użytkowania ze względu na występujące promieniowanie elektromagnetyczne. Sejmik, przywołując poczynione przez Marszałka Województwa D. ustalenia, stwierdził, że brak jest dowodu niezbędnego do ustalenia, czy zmienił się zakres występujących przekroczeń standardów jakości środowiska w wyniku funkcjonowania instalacji elektromagnetycznych zlokalizowanych na terenie kompleksu wojskowego nr [...] i czy ewentualna zmiana obejmuje cały utworzony obszar ograniczonego użytkowania, czy też tylko jego część. Wobec braku jednoznacznych informacji i danych w tym przedmiocie brak podstaw do podjęcia uchwały zmieniającej rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...] r. Spółka A. sp. z o.o. w dniu 7 lutego 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przytoczoną uchwałę Sejmiku Województwa D.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik, tj.: art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7b k.p.a. (zasada współdziałania organów administracji publicznej), art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: brak dokonania wystarczających własnych ustaleń stanu faktycznego, jednostronną i całkowicie dowolną ocenę szczątkowego materiału dowodowego, i wydanie uchwały w oparciu o opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. oraz Rejonowego Zarządu Infrastruktury we W., podczas gdy opinia ta opierała się na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru ograniczonego użytkowania wokół kompleksu wojskowego nr [...]. Zdaniem skarżącej wskazane naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku przeprowadzenia postępowania bez tych uchybień, mogło dojść do zebrania pełnego materiału dowodowego i innej jego oceny, która mogłaby doprowadzić do ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które są podstawą wydania zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, że niezależnie od skali naruszeń przepisów postępowania i jego skutków, samo rozstrzygnięcie jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego, wobec czego skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175 poz. 1462) w związku z art. 135 ust. 2 p.o.ś poprzez uznanie, że Sejmik Województwa może orzekać w drodze uchwały co do zmiany rozporządzenia Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, podczas gdy na podstawie powyższego przepisu może on jedynie wydać nowy akt w tym zakresie, którym w istocie jest zaskarżany akt; 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że obszar ograniczonego użytkowania może zostać zmieniony jedynie na podstawie przeglądu ekologicznego, z pominięciem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej. Wobec tego strona skarżąca na podstawie art. 147 § 1. p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do jej odrzucenia o oddalenie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Sejmiku zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a jedynie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku skarżącej, wystosowane w trybie art. 244 § 2 k.p.a. Zawiadomienie to ma formę uchwały ze względu na fakt, iż przedmiotowej informacji udzielił organ kolegialny w postaci Sejmiku, który z racji tematyki wniosku objętej unormowaniem w art. 135 Prawa ochrony środowiska był organem właściwym do jego rozpoznania. Zatem wnosząc skargę na ww. uchwałę, spółka zaskarżyła nie akt prawa miejscowego, lecz zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że pismo skarżącej spółki z dnia 4 kwietnia 2015 r. stanowiło odrębny od konkretnego postępowania wniosek strony, odpowiadający w istocie swojej instytucji wniosku uregulowanego w art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), którego przedmiotem była sprawa zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zaznaczyć trzeba, że wniosek ten dotyczył podjęcia przez Sejmik uchwały, jednak przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.) nie przyznają pojedynczym osobom (w tym prawnym) inicjatywy uchwałodawczej. Dlatego też postulat dotyczący podjęcia przez Sejmik określonej uchwały należy traktować jako wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a., który stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zgodnie z art. 244 § 2 w związku z art. 238 k.p.a. o sposobie załatwienia wniosku organ obowiązany jest poinformować stronę. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała niewątpliwie ma właśnie charakter informacji o sposobie załatwienia złożonego wniosku. Sąd stwierdził, że przepisy regulujące kwestię wnoszenia wniosków w trybie art. 241 k.p.a. nie przewidują możliwości wydania w tym zakresie aktu, który mieściłby się w zakresie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków (ani też skarg) w rozumieniu działu VIII k.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13; z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11; z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a wnioski, o których mowa w dziale VIII k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. Osoba występująca do organu administracji z wnioskiem, którego rozpoznanie nie powoduje wydania rozstrzygnięcia kształtującego prawa lub obowiązki strony, a jest wnioskiem uregulowanym w dziale VIII k.p.a., nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej lub innego aktu, którego byłaby adresatem. Zatem od zawiadomienia o załatwieniu jej wniosku nie przysługują jej żadne środki odwoławcze. Wprawdzie zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. stronie niezadowolonej ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, jednakże chodzi w tym przypadku o skargę wnoszoną w trybie art. 227 k.p.a. (co do której kognicja sądu administracyjnego również została wyłączona), nie zaś skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oczywistym jest, że informacja o załatwieniu złożonego przez stronę wniosku nie jest żadnym z aktów wymienionych w przywołanym wcześniej art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. W szczególności, wbrew zdaniu skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, lecz konkretny i indywidualny, bowiem dotyczy jedynie wniosku skarżącej o zmianę uchwały. Z samego rozpoznania wniosku nie wynikają dla strony skarżącej żadne prawnie doniosłe skutki. Zaskarżona uchwała nie odnosi się do praw i obowiązków strony skarżącej, w taki sposób, że może kształtować jej sytuację prawną. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest również aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność mogły być uznane za podlegające kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być aktami lub czynnościami, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika jednoznacznie, że zawiadomienie o załatwieniu wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a. nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie ma charakteru władczego i nie dotyczy (nie kształtuje) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Reasumując Sąd stwierdził, że wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w zakresie władczego rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach stron postępowania. Oznacza to, że kontrola legalności zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku, choćby w formie uchwały sejmiku województwa, nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skoro zatem skarga w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, to skargę tę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym postanowiono w pkt I sentencji. Natomiast pkt II sentencji ma podstawę w art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., który obliguje Sąd do zwrotu całego uiszczonego wpisu sądowego, gdy skarga podlegała odrzuceniu.