II SA/Wr 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego za rok 2008 z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych oddala skargę. Uchwałą nr [...] walne zgromadzenie członków Spółki A. w J. ustaliło wysokość składki za 1m2 powierzchni nieruchomości podmiotu zgodnie z ewidencją gruntów, objętych działalnością Spółki, w wysokości 0,10 zł oraz stawkę ryczałtową 40 zł rocznie od nieruchomości o powierzchni do 400 m2. Pismem z dnia 23.05.2008r. Spółka w oparciu o art. 171 ust. 1 i 2 prawa wodnego zwróciła się do S. J. o ustalenie w drodze decyzji wysokości świadczeń należnych od podmiotów nie będących członkami Spółki a korzystających z "M." na rok 2008, według załączonego zestawienia określającego oznaczenie danego podmiotu, powierzchnię w m2, stawkę za 1m2 w kwocie 10 gr i należność. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z dnia 8 września 2008r. ustalił na rzecz Spółki od Spółki B.w J. świadczenie pieniężne za rok 2008 w kwocie 2.865,80 zł. Według uzasadnienia decyzji, przepis art. 171 ust. 2 prawa wodnego /Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019/ przewiduje ustalenie na rzecz spółki wodnej kwot świadczeń pieniężnych ponoszonych przez właścicieli nieruchomości niebędących członkami spółek, którzy odnoszą korzyści z urządzeń wodnych /rowy otwarte i zabudowane/ służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanału "M." a następnie do rzeki. Spółka "M." zarządza w imieniu Gminy J. miejską kanalizacją deszczową, zaś ustalone świadczenie pieniężne stanowi częściową rekompensatę ponoszonych przez Spółkę kosztów eksploatacji urządzeń wodnych. Starosta uznał, że skoro Spółka ustaliła składkę członkowską w wysokości 10 groszy od metra kwadratowego powierzchni nieruchomości z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, to podmioty nie będące członkami powinny spełniać świadczenie w tej samej wysokości. W odwołaniu złożonym przez Spółkę B. w J. podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy pobierania opłaty od powierzchni działek nr [...] , które nie przylegają do urządzeń wodnych Spółki oraz błędnego ustalenia jakoby odwołujący się odnosił korzyści z tych urządzeń. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób ustalono powierzchnię nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, jakich działek dotyczy ustalona powierzchnia, a także czy grunty te korzystają z jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych. Przekazując odwołanie organu I instancji wskazał, że przyjęty przez Spółkę sposób obliczania stawki opłaty umożliwia uniknięcie skomplikowanych wyliczeń, gdyż pomija rodzaj powierzchni z których odprowadzane są wody opadowe, ilość tych wód i stopień ich zanieczyszczenia, a jedynie określa odpłatność za korzystanie z urządzeń. Odwołujący się kupił w 2005r. działki nr [...] po byłym Zakładzie Kuźni J.. Zakład ten posiadał kanalizację deszczową, podłączoną do instalacji deszczowej Kuźni, skąd wody opadowe są odprowadzane do rowu będącego częścią miejskiej kanalizacji deszczowej, a następnie do kanału "M.". Jedynie działka nr [...] nie posiada kanalizacji deszczowej i dlatego jej powierzchnia została pominięta przy wyliczaniu świadczenia. Spółka wodna posiada mapę ewidencyjną pozostałych działek z naniesionym przebiegiem systemu kanalizacji deszczowej. Dodatkowo, w przypadku obfitych opadów, część wód spływa na jezdnię ul. [...] , a następnie do miejskiej kanalizacji deszczowej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ omówił regulacje art. 164 i 165 prawa wodnego dotyczące spółki wodnej oraz wskazał, że w myśl § 8 statutu Spółki "M." celem spółki jest prowadzenie działalności w zakresie wód opadowych i roztopowych oraz utrzymanie i konserwacja kanałów, rurociągów i rowów otwartych. W ocenie organu w aktach sprawy nie ma materiału procesowego umożliwiającego kontrolę prawidłowości stosowania art. 171 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż w szczególności nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono powierzchnię nieruchomości, z której odprowadzane są wody. Należało wyjaśnić, czy do wyliczenia rozmiaru świadczenia powinny być uwzględnione obszary, z których odprowadzane są ścieki /art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy/, czy też cały obszar znajdujący się we władaniu danego podmiotu. Z materiału sprawy nie wynika, czy rzeczywiście działki odwołującego się nie przylegają do rowów administrowanych przez spółkę wodną lub nie posiadają jakichkolwiek urządzeń wodnych. Nie wiadomo według jakich kryteriów ustalono powierzchnie zapisane w zestawieniu dołączonym przez spółkę wodną i czy rzeczywiście obciążenia tych podmiotów są proporcjonalne do odnoszonych przez nie korzyści. Naruszono zatem zasady wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskutek nie powołania dowodów umożliwiających ocenę zasadności ustalenia wysokości świadczenia. W konsekwencji decyzja nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Nie mogła zostać uwzględniona dodatkowa argumentacja zawarta w piśmie przesyłającym odwołanie do rozpatrzenia. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "M." zarzuciła naruszenie w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ustalając świadczenie na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy starosta mógł wykorzystać stawki ustalone przez spółkę wodną dla jej własnych członków. Nie było podstaw do kwestionowania sporządzonego przez skarżącego wykazu, opracowanego w oparciu o mapy zasadnicze z naniesionym przebiegiem sieci kanalizacji deszczowej na danej nieruchomości oraz wypisy z rejestru gruntów. Dokumenty, te mógł uzyskać organ stosując art. 136 k.p.a. Nie była uzasadniona argumentacja związana z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy, gdyż dla ustalenia świadczenia liczy się jedynie fakt odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z określonych nieruchomości. Jest bezsporne, że na nieruchomości Spółki B. w Jaworze znajdują się urządzenia kanalizacji deszczowej. Nie było istotne, czy wody te są ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy. Nie ma potrzeby wyliczania stawki opłaty w stosunku do poszczególnej nieruchomości, co byłoby kosztowne i prowadziło do znacznego podwyższenia opłaty. Ilość opadów atmosferycznych i wielkość odprowadzanych wód stanowią niewiadome, więc szczegółowe wyliczenia i tak byłyby niemożliwe do przeprowadzenia. Skarżący wskazał na koniec, że analogiczne decyzje odwoławcze zostały uchylone wyrokami tut. Sądu wydanymi w sprawach sygn. akt II SA/Wr 530/07 i 531/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Kolegium podkreśliło, że w nin. sprawie wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co nie pozwalało na stosowanie art. 136 k.p.a. Rozmiar świadczenia powinien wynikać z określonego stanu faktycznego i opierać się na jasnych wynikających z tego stanu przesłanek. Nie był uzasadniony zarzut, że wymusza to poniesienie znacznych nakładów i komplikuje wyliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie podniosły strony, przy ocenie zgodności z prawem odwoławczej decyzji kasatoryjnej decydujące jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 i 136 k.p.a. bądź przestrzegania tych przepisów przez organ odwoławczy, chociaż oczywiście kontrola legalności decyzji nie sprowadza się jedynie do tego. Niewątpliwie istotny był ponadto wzgląd na przestrzeganie wymogu zapewnienia jednolitości orzecznictwa danego sądu w takich samych sprawach. Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. istotne jest zarówno to, na co przepis ten dozwala, jak i to, czego przepis ten organowi odwoławczemu zakazuje. Wbrew zarzutom, czy też obawom skarżącego, decyzja odwoławcza nie mogła zawierać żadnych wiążących ocen prawnych lub wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie wskazanie okoliczności wymagających rozważenia. Kontrolowana decyzja nie zawierała takich niedozwolonych ocen, gdyby zaś ktoś próbował się ich w niej doszukać, to byłyby niewiążące jako sprzeczne z art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei organ nie mógł nie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Powinno być oczywiste, że przy orzekaniu o nałożeniu na dany podmiot obowiązku świadczenia pieniężnego, organ powinien zgromadzić w aktach sprawy materiał procesowy umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych wykazujących powstanie tego obowiązku oraz rozmiar świadczenia. Nie są dowodami istnienia obowiązku zapłaty i jej wysokości gołosłowne twierdzenia podmiotu uprawnionego do uzyskania świadczenia. Przekazując akta z odwołaniem organ I instancji wywodził, że gdzieś poza aktami sprawy znajdują się dowody potrzebne do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku zapłaty. Już ta okoliczność nie pozostawiała wątpliwości, że organ ten zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części. Konieczne było zatem stosowanie przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego zachodziły istotne różnice w materiale spraw sądowych sygn. akt II SA/Wr 530/07 i 531/07 oraz sprawy obecnie rozpatrywanej. Jak wynika z uzasadnienia wyroków wydanych w tych sprawach, do akt sądowych skarżący dołączył obszerną dokumentację mogącą wskazywać na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, co skłoniło Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji odwoławczych przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia i zalecenia przeprowadzenia tych dowodów w postępowaniu odwoławczym, o ile byłyby to dowody uzupełniające /art. 136 k.p.a./. Kontrolowane w tych sprawach decyzje odwoławcze w ogóle nie zawierały rozważań na temat możliwości stosowania art. 136 k.p.a., co Sąd uznał za ich istotną wadę procesową. Według oceny tut. Sądu, jeżeli na działkach nr 40/9, 40/10 i 40/13 znajdują się urządzenia kanalizacji deszczowej, które są połączone z urządzeniami Spółki "M.", to należy przyjąć, że w sprawie tej zachodzą okoliczności z art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne /Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Sąd w obecnej sprawie w pełni podziela ten pogląd prawny. Sąd w tamtych sprawach wskazał dalej, że jeżeli przedmiotowe działki posiadają urządzenia kanalizacji deszczowej, to trudno zakładać, że nie obejmują one całej powierzchni tych działek. Nie jest też możliwe szczegółowe wyliczenie, jaka ilość wody może być odprowadzana z danej działki, gdyż nie wiadomo, jakie będą opady i w jakiej ilości spadną na konkretną powierzchnię. Sąd w nin. sprawie także te oceny uznaje za całkowicie usprawiedliwione. Polemika skarżącego w kwestii stosowania art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy wynika z mylnego odczytania uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ nie zaleca stosowania tego przepisu bądź prowadzenia skomplikowanych wyliczeń stawki opłaty, jak bowiem już wskazano, takie zalecenia byłyby niewiążące jako sprzeczne art. 138 § 2 k.p.a. Organ natomiast prawidłowo wskazuje na potrzebę szerszego uzasadnienia rozmiaru przyjętej stawki, a także rozważenia, czy świadczenie związane jest z odprowadzaniem ścieków. Uzasadnienie wymierzenia świadczenia powinno zawierać argumentację i rozważania nawet zbieżne z zawartymi w skardze, zaś wadą prawną decyzji I instancji był właśnie brak takich rozważań. Przy porównaniu argumentacji tego organu z treścią art. 171 ustawy można dostrzec, że o ile ustawa przyjmuje kryteria korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniania się do zanieczyszczenia wody, to organ akcentuje kryterium udziału w kosztach konserwacji urządzeń. Przyjmując to pozaustawowe kryterium nałożenia obowiązku świadczenia, organ nawet nie podaje wysokości tych kosztów, co mogłoby dać orientację na temat ekonomicznego uzasadnienia rozmiaru stawki opłaty. Byłoby jednak lepiej, gdyby przy uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, organ miał na uwadze podstawy ustawowe powstania obowiązku świadczenia. Jaki wynika z dołączonego przez skarżącego wykazu, zamierzał uzyskać od wszystkich podmiotów świadczenie za rok 2008 w rozmiarze około 127 tys. zł. W ramach tej kwoty rozsądne byłoby wydatkowanie pewnej sumy na udokumentowanie prawidłowości i rzetelności przyjętej stawki opłaty, a być może zbadanie potrzeby uzyskania świadczenia niepieniężnego od określonych podmiotów. Należy powtórzyć, że sam fakt przeświadczenia przedstawicieli skarżącego o zasadności obciążenia spółki B. określonym świadczeniem pieniężnym oraz przeświadczenia organu I instancji o prawidłowości, z uwagi na jej prostotę, metody obciążenia świadczeniem określonych podmiotów, nie może zastąpić udowodnienia, że nastąpiły ustawowe przesłanki stosowania art. 171 ustawy, czyli zgromadzenia w aktach sprawy wszelkich niezbędnych dowodów i ich należytego rozważenia w uzasadnieniu decyzji. Skoro organ I instancji tych czynności nie wykonał to w sposób oczywisty była uzasadniona decyzja odwoławcza oparta na art. 138 §2 k.p.a. W nawiązaniu do zarzutów skargi można jeszcze dodać, że skarżący nie powinien mieć trudności z udokumentowaniem wysokości stawki opłaty, skoro powinien ustalić ją wobec członków spółki również proporcjonalnie do odnoszonych przez nich korzyści /art. 170 ustawy/. Powinno być ponadto istotne spostrzeżenie, że ustawa przewiduje odrębne regulacje dotyczące gospodarki ściekami i związanych z tym opłat /patrz art. 22 ust. 2, art. 38 i nast. ustawy/ co nie pozwala, wbrew temu co mogłoby sugerować uzasadnienie zaskarżonej decyzji, na wprowadzenie tej tematyki przy stosowaniu art. 171 ustawy. Wbrew temu, co wywodził skarżący w skardze , akta sprawy nie zawierają żadnego ustalenia, pozwalającego na ustalenie zasadności i rozmiaru świadczenia, które pragnął uzyskać, zaś wszelkie kwestie związane z nałożeniem obowiązku w tym zakresie były sporne, skoro spółka B. przeczyła przesłankom obciążenia jej świadczeniem. Fakty podstawowe dla stosowania normy prawnej nie stanowią okoliczności uzupełniających /art. 136 k.p.a./, zaś postępowanie dowodowe organu odwoławczego nie mogło być dodatkowe /art. 136 k.p.a./, skoro zamiast dowodów o podstawowym znaczeniu organ I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jedynie gołosłowne twierdzenia skarżącego. Z tych wszystkich względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B.25.05.2009r.