II SA/Wr 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. i W. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 1 września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na podstawie art. 105§1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. i W. Z. w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. 9, ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 5 grudnia 2003r.. Na podstawie dowodu z oględzin w dniu 11 maja 2004r. ustalono, że po stronie zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano bryłę o wymiarach w rzucie na ziemi 2,75 x 8,0 m oraz nadbudowano dwie kondygnacje od wysokości 2,6 m nad istniejącym garażem i pomieszczeniem pokoju. Cześć dobudowana jest wyższa od bryły budynku o 1,0 m. Po stronie północnej dobudowy i nadbudowy brak jest okien i drzwi. Po stronie południowej są dwa okna rozetowe. Odległość rozbudowy i nadbudowy od istniejącego ogrodzenia z posesją przy ul. G. (...) wynosi 3,10 m. Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w decyzji Prezydenta W. z dnia 29 lipca 1998r.. W wyniku kolejnych oględzin w dniu 5 listopada 2006r. i 29 września 2008r. ustalono pomiar wysuniętej części nadbudowanej budynku wynoszący 34 cm + 50 cm. Za zgodą autora projektu zrezygnowano z otworu okiennego od strony posesji przy ul. W. Na poziomie przyziemia od strony W. brak jest elewacji z płytek. Inwestorzy w dniu 7 czerwca 1999r. zawiadomili o zakończeniu budowy. Prezydent W. decyzją z dnia 23 czerwca 1999r. zgłosił sprzeciw, jednak decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na brak doręczenia. Decyzją z dnia 19 lutego 2008r. Prezydent W. uchylił pozwolenie na budowę z dnia 29 lipca 1998r. w następstwie uchylenia decyzją z dnia 24 maja 2007r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w sprawie tych warunków. Obecnie teren nie jest objęty planem miejscowym. W ocenie organu, w omówionym stanie faktycznym nie było podstaw do stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, skoro roboty budowlane wykonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast rozważenia wymagało stosowanie art. 51 tej ustawy z uwagi na okoliczności wymienione w art. 50, w celu ewentualnego przymuszenia inwestora do zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Podlegało więc badaniu i ocenie, czy inwestor zrealizował inwestycję "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych ... w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4). Nie wchodziła w rachubę niezgodność z państwowym porządkiem planistycznym, skoro przedmiotowa inwestycja nie jest uregulowana w przepisach szczególnych i była zgodna z przeznaczeniem nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną. Wymagała ustalenia zgodność zrealizowanej dobudowy i nadbudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W oparciu o protokoły z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną oraz "Opinię dotyczącą spełnienia wymagań §13 w/w rozporządzenia" nie stwierdzono omawianej niezgodności. Rozbudowana część budynku usytuowana jest w prawidłowej odległości od granic działki oraz od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Niestwierdzenie naruszeń wymienionych w art. 50 uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stosowania tego przepisu prawnego. Nie były istotne uwagi W. Z. na temat pomniejszenia wartości jego nieruchomości przy ul. F., utraty korzyści z upraw owocowo - warzywnych i zwiększenia kosztów ogrzewania w następstwie zrealizowania w/w inwestycji, gdyż dotyczyły kwestii cywilnoprawnych, których organ nadzoru budowlanego nie rozpatruje. Wobec uchylenia pozwolenia na budowę nie było istotne zbadanie zgodności wykonanej inwestycji z projektem budowlanym. Linia zabudowy obecnie nie istnieje. Nie wymagał rozważenia wpływ rozbudowy na ład architektoniczny. Nie było potrzeby zbadania, czy zakład energetyczny został powiadomiony o istnieniu instalacji elektrycznej w dobudowanej części budynku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący przytoczyli wyrok WSA w K. wyrażający pogląd prawny, że zrealizowanie budowy na podstawie pozwolenia na budowę, po jego uchyleniu uzasadnia przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zarzucili dokonanie w decyzji fałszywych zapisów na temat braku sprzeciwu właściwego organu oraz zrezygnowania z otworu okiennego od strony posesji przy ul. W. Okna tego nie było w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W decyzji nie omówiono zagadnień zgłoszonych przez skarżących, jak zabezpieczenia p. poż. konstrukcji drewnianej nadbudowy, niezgodności nadbudowy z projektem budowlanym, nieprawdziwości złożonego przez kierownika budowy oświadczenia o wykonaniu obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i podejrzenia, że obiekt nie jest obiektem mieszkalnym (według księgi wieczystej działka jest niezabudowana). Zaskarżoną decyzję organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz podzielił cenę prawną, że inwestycja nie naruszyła żadnych przepisów techniczno-budowlanych oraz nie zmieniła charakteru przeznaczenia nieruchomości. Wobec braku podstaw do stosowania art. 51 prawa budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie podlegały rozstrzyganiu zgłoszone przez skarżących roszczenia cywilnoprawne. Wobec uchylenia pozwolenia na budowę nie były istotne odstępstwa od projektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie obu powyższych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że pismo do właściwego organu w sprawie robót budowlanych rozpoczętych na sąsiedniej działce złożyli jeszcze w dniu 23.09.1998r. i organ ten wszczął postępowanie, na dowód czego dołączyli zawiadomienie z dnia 6.10.1998r.. Postanowieniem z dnia 23.11.1998r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 145§1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie decyzją z dnia 26.11.1998r. odmówił uchylenia tej decyzji, gdyż skarżący zostali pominięci omyłkowo, zaś zatwierdzony projekt budowlany nie narusza §12 ust. 6 i 7 oraz § 13 warunków technicznych (przed wydaniem pozwolenia na budowę projektant poprawił projekt przez likwidację otworu okiennego). W pominięciu skarżących w postępowaniu lokalizacyjnym i w sprawie pozwolenia na budowę skarżący dopatrują się świadomego działania służb budowlanych i inwestora, związanych nieznanym im układem. W następstwie tego skarżący zostali pozbawieni możności rozbudowy od strony ul. Grzmota Skotnickiego 11, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14.10.2004r. sygn. akt II SA/ Wr 120/2. W toku postępowań inwestor kontynuował roboty, bowiem nie zostały wstrzymane, pomimo że w ocenie skarżących samo wszczęcie tych postępowań wywołało utratę cechy ostateczności pozwolenia na budowę. Inwestor samowolnie wysunął ścianę frontową poza linię zabudowy i dokonał zmiany elewacji, co było zmianami o charakterze istotnym. W powołanym wyroku NSA wytknął nieprawidłowości w opracowaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku nadbudowy nastąpiło odcięcie nasłonecznienia pomieszczenia na parterze budynku gdyż cień przebiega ponad otworami ściany południowej budynku skarżących, co następuje w godzinach 14:56 do 15:53.Powstały cień od ściany o długości 13,5 m i wysokości 10,1m powoduje zacienienie działki pasmem o szerokości 7,5m, co eliminuje możliwość rozbudowy. Ład architektoniczno-urbanistyczny wymaga wprowadzenia zmian geometrii dachu w wysokości attyki i kalenicy oraz układu połaci dachowej. Wskazanym byłoby obniżenie nadbudowy o 1 kondygnację lub całkowite jej rozebranie ze względu na samowolne przekroczenie linii zabudowy. Nadbudowa narusza §12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadbudowa stwarza niebezpieczeństwo pożarowe, gdyż została wykonana w konstrukcji drewnianej, a w dzienniku budowy brakuje wpisu o nałożeniu powłok dwukrotnych środkiem pęczniejącym. Pismo skarżących dotyczące tego zagrożenia wysłane w dniu 10.12.2004r. do Komendy Miejskiej Straży Pożarnej zostało przekazane do załatwienia organowi nadzoru budowlanemu, a ten w kwestionowanych decyzjach nie odniósł się do tego zagadnienia. Budynek istniejący posiada ścianę z otworami okiennymi oddaloną od granicy działek o 3,1 m, zaś otwór wejściowy w tej ścianie jest oddalony od wspólnej granicy o 1,26 m, a od tarasu skarżących o 3,96 m. Z uwagi na nieuwzględnienie wymogów przeciwpożarowych nadbudowa nie powinna zaistnieć . W projekcie budowlanym pominięto branżę elektryczną. Należy wykonać ocenę techniczno- budowlaną i prawną, gdyż obiekt nie może istnieć bez pozwolenia na budowę i nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Ustalenia faktyczne przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budziły zastrzeżeń, były bowiem zgodne z zebranym materiałem procesowym oraz zostały poczynione po wszechstronnym rozważeniu tego materiału, zaś wyrażone oceny prawne były prawidłowe. Wobec niestwierdzenia naruszeń prawa wskazanych w art. 145§1 p.p.s.a., skargę należało uznać za bezzasadną. Z zebranych przez organ ustaleń wynikało niewątpliwe, że inwestorzy prowadzili i zakończyli roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29.07.1998r. . Po zakończeniu rozbudowy inwestorzy zawiadomili właściwy organ (art. 54 ustawy – Prawo budowlane), który przygotował jedynie projekt decyzji zgłaszającej sprzeciw z dnia 23.06.1999r., lecz jej nie doręczył. Oznaczało to, że proces inwestycyjno - budowlany dotyczący przedmiotowej rozbudowy był legalny i uległ zakończeniu w wyniku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jak kolejno trafnie przyjęły organy, nie stwarzało to samo przez się stanu bezprzedmiotowości postępowania naprawczego, bowiem samo jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy bez sprzeciwu organu, jeszcze nie pozbawia organów nadzoru budowlanego możności stosowania art. 51 ust. 7 ustawy w określonym zakresie. Istotne było jednak, co podkreślają sami skarżący, że w omawianym okresie realizacji budowy nie nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu. W toku postępowania zmierzającego do oceny zgodności z prawem wykonanej rozbudowy, nie było istotne usytuowanie istniejącego wcześniej budynku i wywoływanego przez jego bryłę zacienienia, lecz odległości od granicy działki samej tej rozbudowanej części budynku oraz wywołane przez nią zacienienie. Jak wynika z przytoczonych ustaleń, w tym zakresie spełnione zostały wymagania wynikające z §12 i §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Inwestorzy w dniu dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy posiadali wymaganą dokumentację powykonawczą i samo jedynie uchylenie pozwolenia na budowę ze względów formalnych (art. 145§1 pkt 8 k.p.a.) w wyniku uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i niemożności wydania takiej decyzji w obecnym stanie prawnym, nie uzasadniało jeszcze nałożenia na inwestorów obowiązku opracowania nowej dokumentacji. Wymaga podkreślenia, że nowa dokumentacja powykonawcza z woli ustawodawcy nie jest wymagana w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do robót już zakończonych (art. 51 ust. 7 wyłącza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wynika z dołączonego do akt sprawy wyroku NSA z dnia 14 października 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2664/2000 uchylenie decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę nastąpiło poza zarzutami skargi, w oparciu o spostrzeżenie, że wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145§1 pkt 4 k.p.a. stosowanie art. 151§1 pkt 1 k.p.a. nie wchodziło w rachubę. Dołączony do akt sprawy projekt budowlany potwierdza ustalenie organu o jego zmianie polegającej na likwidacji okna w czasie przed zatwierdzeniem tego projektu. Z dołączonego tam projektu zagospodarowania działki wynika, że zarzuty skarżących dotyczące niezachowania wymaganych odległości dotyczyć mogą wyłącznie budynku istniejącego przed rozbudową. Budynek skarżących usytuowany jest w dalszej odległości od ulicy Skotnickiego, niż budynek inwestorów, zaś rozbudowa nastąpiła w kierunku tej ulicy, a nie w kierunku budynku skarżących. Uwagi skarżących dotyczące sposobu wykonania rozbudowy w kierunku ul. Skotnickiego w ogóle nie dotyczą przysługującego im interesu prawnego. W dalszym ciągu w nawiązaniu do zarzutów skargi należy wskazać, że w postępowaniu wznowieniowym po wyroku tut. Sądu z dnia 16 maja 2006r. sygn. akt II SA/Wr 39/05 inwestorzy wykonując postanowienie Prezydenta W. z dnia 22.11.2006r. uzupełnili projekt budowlany o stwierdzenie jego zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (na rysunku rzutu I piętra), wykazali zgodność wykuszu (ryzalitu) z linią zabudowy oraz brak naruszenia §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ z naruszeniem art. 107§3 k.p.a. nie omówił w decyzji tej części materiału dowodowego, poza opinią dotyczącą wymogów §13, to jednak nie stanowiło to istotnego uchybienia procesowego w rozumieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na przytoczone ustalenia zawarte w aktach sprawy. Organ zaś nie omawiał tych dowodów gdyż, jak argumentował, pozwolenie na budowę zostało uchylone i należało badać zgodność rozbudowy z przepisami, nie zaś z pozwoleniem na budowę. Organ pominął jednak, że wskazany fragment ustaleń związany był pośrednio właśnie z wykazaniem zgodności rozbudowy z przepisami. Część zarzutów skarżących nie była zrozumiała. Powołany wyrok WSA przedstawił powszechnie aprobowany pogląd prawny o możliwości stosowania art. 51 ustawy do budowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę, co właśnie realizowały organy w nin. sprawie. Niewprowadzenie decyzji zgłaszającej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy do obrotu prawego, w pełni uzasadniało ocenę organu o braku takiego sprzeciwu. Rezygnacja inwestorów z otworu okiennego w ścianie zwróconej w kierunku działki skarżących i położonej w odległości 3,10 m od granicy, została udokumentowana w treści projektu budowlanego. Dlatego decyzja nie zatwierdzała projektu z tym oknem, gdyż projekt uległ zmianie w tym zakresie przed jego zatwierdzeniem. Niezrozumiałe były również wątpliwości skarżących, czy dom jednorodzinny inwestorów stanowi obiekt mieszkalny. Już zaznaczono, że organ nie badał zgodności robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, skoro zostało ono uchylone. Jak stanowi art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak trafnie ocenił organ, z możliwości przewidzianych w art. 50 ust. 1 wchodziło w rachubę zbadanie, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Oznacza to, że przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 nie można było stosować w przypadku ustalenia, że roboty nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od przepisów. Skoro w sprawie dotyczącej stosowania art. 51 ustalono stan faktyczny wyłączający stosowanie art. 51, to nie mógł ulegać wątpliwości stan bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, uzasadniający zgodnie z art. 105§1 k.p.a. wydanie decyzji umarzającej to postępowanie. Trafnie ponadto organy wskazały, że nie są powołane do rozpatrywania roszczeń cywilnoprawnych zgłoszonych przez skarżących. Wyrażane przez skarżących obawy na przyszłość bądź zarzucane naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w nawiązaniu do przysługującej im na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy ochrony prawnej, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 8.03.10r.