II SA/Wr 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O. w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego dla dokonanej w sposób nieuprawniony rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie Ekologiczne O. z siedzibą w Ś. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z ,,żądaniem wszczęcia postępowania naprawczego w myśl wymagań i procedur wg art. 50-51 Prawa budowlanego dla w sposób nieuprawniony dokonanej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na stację bazową [...] nr [...], zlokalizowaną na działce nr [...], AM-6 obręb 5 przy ul. [...] w Ś.. Organ nadzoru budowlanego odnosząc się do przedmiotowego żądania w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w zakresie objętym żądaniem Stowarzyszenia. Uzasadniając zaś odmowę wszczęcia postępowania podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. zakończył postępowanie w sprawie. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w trybie odwoławczym decyzję z dnia [...] nr [...], a skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną będzie, jak podał organ, obarczone wadą nieważności. W zażaleniu złożonym na postanowienie Stowarzyszenie Ekologiczne O. podniosło, że przedmiot postępowania jest różny od wcześniej prowadzonego postępowania, co ma wynikać z ostatecznego uchylenia przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. ,,decyzji środowiskowej", która to stanowiła tytuł prawny do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ponadto inwestor dokonał nieuprawnionej rejestracji zgłoszenia rozbudowy stacji z naruszeniem prawa ochrony środowiska i wbrew wyrokowi WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 691/07. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] nakładające na organ I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, a po ustaleniu złożenia środka odwoławczego w terminie, w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podał, że organ stopnia powiatowego działał w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do dyspozycji którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej przywołano zarówno decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak też D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co w ocenie organu przesądzało o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia wywołującego skutek prawny w postaci niedopuszczalności ponownego rozpatrzenia sprawy tym rozstrzygnięciem zakończonego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie Ekologiczne O. i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Stowarzyszenie jako podstawy prawne skargi przywołało przepisy Konstytucji, art. 31 § 1, § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt: II SA/Wr 691/07, II SA/Wr 14/12 oraz 179/12. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało oparte na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie Ekologiczne O. nie legitymuje się przywilejem strony do skutecznego wniesienia żądania. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem przywołano wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. II SA/Wr akt 179/12), z którego ma wynikać uprawnienie strony, natomiast jak podano rozstrzygnięcie sądów administracyjnych wiąże również D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto powtórzono argumentację zamieszczoną w zażaleniu w zakresie zaistnienia nowych okoliczności faktycznych polegających na wydaniu wyroków oraz uchylenia ,,decyzji środowiskowej" W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że wydane postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, zatem skargę oddalił. Szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy rozpocząć należy od stwierdzenia, że z inicjatywy Stowarzyszenia Ekologicznego O. organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś.. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności wyjaśniające, w trakcie których nie stwierdził naruszenia przepisów związanych z przedmiotową inwestycją i umorzył postępowanie. Jakkolwiek D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał merytorycznie złożonego środka odwoławczego, gdyż jako organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a więc o charakterze proceduralnym, nie można tracić z pola widzenia faktu, że oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego przez Wojewódki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rodzi następstwo prawne w postaci funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu I instancji. Analizując charakter tej decyzji przyjąć trzeba, że służby nadzoru budowlanego wykazały prawidłowość procesu inwestycyjnego, co należy poczytywać jako legitymację do funkcjonowania stacji bazowej. Żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania zawierające dodatkowo precyzyjne wskazanie trybu wynikającego z przepisów prawa materialnego czyni koniecznym rozważenie przez organ administracyjny istnienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających podjęcie działań zawartych we wniosku. Ocena możliwości przeprowadzenia postępowania dokonana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a. Przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub też niemożliwość wszczęcia postępowania wynika z innych przyczyn. Sąd zwrócił uwagę na treść skargi dotyczącą zarzutu nieuznania Stowarzyszenia za stronę przez organy administracyjne i stwierdził, że zarzut ten nie koresponduje z treścią wydanych rozstrzygnięć. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. jak i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w żadnym miejscu nie wskazują na to, aby żądanie nie mogło być rozpoznane z tego powodu, że Stowarzyszenie nie jest stroną. Co więcej, nie można nawet stwierdzić aby zagadnienie to było przez organy decyzyjne szerzej badane. Niemożliwe jest więc przyjęcie przez Sąd zasadności tego zarzutu, tym bardziej, że Stowarzyszenie swoje uprawnienie strony wywodzi z orzeczenia Sądu wydanego w innej sprawie administracyjnej związanej z inną stacją bazową telefonii komórkowej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji dokonał wręcz podkreślenia przesłanki, na której oparł swoje stanowisko, a mianowicie wskazaniu innych uzasadnionych przyczyn. Postępowanie administracyjne cechuje jego indywidualność, którą rozumieć należy jako prowadzenie czynności wyjaśniających i wydawanie rozstrzygnięć co do zindywidualizowanego przedmiotu. Zasadą jest, że rozstrzygnięcie organu stanowiące załatwienie sprawy w sensie administracyjnym z chwilą ostateczności funkcjonuje w obrocie prawnym. O ile zatem stan sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną nie ulegnie zmianie organ nie ma podstaw do kolejnej ingerencji, której również musiał by nadać formę aktu administracyjnego. W takiej sytuacji wyczerpana by została przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., na co zresztą wskazał organ odwoławczy. Odnosząc się zatem do niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko organów, które odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wskazując na inną uzasadnioną przyczynę, o czym mowa w art. 61a Kpa, a przyczynę tą stanowi wcześniejsze rozpoznanie ostateczną decyzją administracyjną. Skarga na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera dodatkowo zarzuty dotyczące przepisów procedury administracyjnej oraz wskazanie wyroków sądu, co wymaga odniesienia. Art. 31 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. nie mogły zostać naruszone z tego powodu, że nie tylko nie zostały przez organy przywołane, ale nie odmówiono wszczęcia postępowania w związku z treścią tego przepisu. Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 691/07) był znany organom nadzoru budowlanego wydającym swoje rozstrzygnięcia w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. Z tej też przyczyny ów wyrok nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wszczęcie postępowania administracyjnego w chwili obecnej, skoro organy miał możliwość uwzględnienia następstw prawnych tego wyroku we wcześniej prowadzony postępowaniu . Jak już wcześniej sygnalizowano wyrok z dnia 8 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 179/12, dotyczy innego postępowania i innej stacji bazowej, a więc nie daje podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stacji bazowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś.. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego Stowarzyszenia, że sprawa rozpoznana przywołanym wyrokiem pozostaje w jakimkolwiek związku przyczynowym z obecnie rozpoznawaną, skoro dotyczy innej inwestycji, a także inaczej kształtuje się tok przeprowadzonego postępowania. W dniu 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 14/12 uchylił decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym przypadku można dopatrzyć się pewnego związku z rozstrzygnięciami wydanymi w niniejszej sprawie, związek tak jest jednak na tyle luźny, że nie może mieć wpływu na prawidłowość obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydając bowiem w dniu [...] r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej wziął pod uwagę spełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji jest mowa o dokonaniu wymaganych prawem zawiadomień i zrealizowaniu inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania z jeszcze jednego powodu. Stowarzyszenie Ekologiczne O. żądając wszczęcia postępowania wskazuje wprost art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jakkolwiek organy decyzyjne w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie odniosły się do tego zagadnienia, nie sposób zgodzić się z poglądem, aby wdrożenie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane było w niniejszym przypadku dopuszczalne. Jak wskazują dotychczas wydane rozstrzygnięcia, proces inwestycyjny związany z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej nie tylko był prowadzony w oparciu o zgłoszenie, w tym również później wyeliminowaną z obrotu prawnego tzw. ,,decyzję środowiskową", ale też został on zakończony oddaniem do użytkowania przedmiotowej stacji. Wiadomym jest, że przepisy 50-51 Prawa budowlanego dotyczą realizacji obiektów budowlanych lub ich części ,,w przypadkach innych niż określone w art. 48". W sytuacji gdy roboty budowlane zostały poprzedzone stosownym zgłoszeniem, czy też decyzją środowiskową, która została następnie uchylona czy stwierdzono jej nieważność, nie można skutecznie wdrożyć trybu naprawczego. Przepisy prawa materialnego wskazują raczej na zasadność przeprowadzenia postępowania dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych, o czym traktuje rozdział 6 Prawa budowlanego. Inną możliwością zweryfikowania prawidłowości funkcjonowania stacji, ale już na gruncie przepisów procedury administracyjnej, jest wdrożenie trybu nadzwyczajnego związanego z weryfikacją aktów administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak podkreślić należy, że skoro Stowarzyszenie Ekologiczne O. wskazało wprost, że żąda przeprowadzenia postępowania w tym konkretnym trybie, a jak słusznie uznały organy, postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzję, a ponadto dopuszczenie do użytkowania stacji skutkuje ewentualnym prowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego w zakresie utrzymania, nie zaś w trybie naprawczym wynikającym z art. 50-51 Prawa budowlanego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za prawidłowe. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.