II SA/Wr 17/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z [...].11.2019 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].09.2019 r. (nr [...]), którą umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hali nr [...] przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...]). Powyższa decyzja jest drugą w sprawie. Poprzednią decyzją z [...].05.2019 r. (nr [...]) DWINB uchylił decyzję PINB z [...].03.2019 r. (nr [...]) umarzającą postępowanie w sprawie sprawdzenia sposobu użytkowania budynku hali nr [...] przy ul. [...][...] w [...] – produkcji folii polietylenowej – zgodności z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie administracyjnej, w którego ramach wydano wskazane rozstrzygnięcie, poprzedziły liczne interwencje J. Ś. w sprawie legalności działalności gospodarczej prowadzonej na terenie posesji przy ul. [...][...] w [...] – produkcji folii polietylenowej w budynku hali nr [...] oraz przylegającym placu betonowym. Zwrócono wówczas uwagę, że taka działalność jest prowadzona w odległości zaledwie 8 metrów od posesji przy ul. [...][...] w [...]. W związku prowadzoną działalnością opisana posesja jest narażona na emisje hałasu, oparów i pyłu. Z kolei na placu, przy samym ogrodzeniu są składowane zbiorniki z komponentami chemicznymi. Hala nie spełnia norm i wymagań przemysłowych i środowiskowych do prowadzenia w niej produkcji folii polietylenowej, gdyż stoi w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkałej posesji. Nie spełnia też norm technicznych. Wskazana działalność pozostaje również w sprzeczności z ustaleniami mpzp dla tego terenu, poprzez brak zachowania 10 m linii pasa zielni ochronnej. W toku postępowania, poza przeprowadzeniem w dniu [...].10.2018 r. oględzin posesji, organ pozyskał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we [...], Delegatura w [...] z przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Z protokołu kontroli z [...].10.2018r. nie wynikają żadne uwagi dotyczące nieprawidłowości związanych z prowadzoną działalnością. Organ ochrony środowiska stwierdził, że kontrolowana instalacja nie jest zaliczana do instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Uzyskano również stanowisko Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z przeprowadzonych w dniach [...]-[...].10.2018 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych. Wynika z nich brak nieprawidłowości związanych z przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Ponadto organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...] z [...].07.2016r., działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem C.P- tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz znajduje się na niej nieprzekraczalna linia zabudowy. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu, powołując się na regulację normatywną wynikającą z art. 71 ust. 1 u.p.b., organ stwierdził, że nie zmieniły się żadne z wymienionych w tym przepisie warunków, ponieważ nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako całości czy choćby części tego budynku. W tym zakresie organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika jednoznacznie że hala nr [...] była od początku swojego istnienia (1977r.) przeznaczona i wykorzystywana jako budynek produkcyjno-magazynowy. Podobnie wykorzystywane są wszystkie budynki zlokalizowane w obrębie tej działki. Natomiast jak wskazują oględziny przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we [...], Delegatura w [...], prowadzona działalność nie jest działalnością zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do chłodzenia urządzenia znajdującego się w hali wykorzystywana jest woda w obiegu zamkniętym. Nie stwierdzono również nadmiernego hałasu. Również Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie wskazała nieprawidłowości w kwestii sposobu użytkowania budynku pod względem przeciwpożarowym. Dlatego nie ma podstaw do zastosowania art. 71a u.p.b. Odnosząc się do kwestii 10 m pasa zielni, który zgodnie z § 38 pkt 2 m.p.z.p. powinien zostać urządzony przy linii rozgraniczającej terenów mieszkaniowych (MN) i mieszkalno-usługowych (MN/U), organ stwierdził, że takie ustalenia planistyczne nie dotyczą zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości. Dlatego nie można wymagać aby doszło do wyburzenia części budynku, czy też demontażu części utwardzonego placu, skoro te obiekty powstały przed uchwaleniem planu miejscowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. Ś., zarzucając organowi powoływanie się na nie poparte w dowodach zdarzenia dotyczące poprzednio prowadzonej produkcji w hali nr [...] oraz na placu betonowym. Odwołująca wskazała, że ani przedsiębiorstwo [...] [...], ani właściciele/udziałowcy spółki [...], nigdy przed rokiem 2018, nie prowadzili w tej hali oraz na placu działalności produkcyjnej. Hala była używana jako magazyn. Dotyczy to także okresu od 2015 do 2018 r., kiedy hala była wykorzystywana przez spółkę spedycyjną. Produkcja w tym miejscu została uruchomiona dopiero w 2018 r. Przygotowania do zmiany funkcji tej hali do produkcji rozpoczęły się w I. kwartale 2018 r. Powstało wówczas nowe przyłącze napowietrzne. Wobec tego stan faktyczny sprawy jest taki, że w 2018 r. doszło do zmiany funkcji hali z magazynu na obiekt produkcyjny, co wiąże się z emisją hałasu, pyłu, uciążliwości zapachowych oraz składowaniem odpadów w bliskim sąsiedztwie należącej do strony posesji. Według odwołującej się strony, rozpoczęcie działalności produkcyjnej w fali nr [...], powinno wiązać się z założeniem pasa izolującego ten teren od terenów mieszkaniowych, zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. Zaskarżoną decyzją DWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane rozstrzygnięcia. Stwierdził, że zasadniczym problem w sprawie jest ustalenie, czy w hali nr [...] został zmieniony sposób użytkowania obiektu. Podejmując postępowanie w tym zakresie należy dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczą ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenia to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. W takich realiach prawnych, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zgromadził dostateczny materiał dowodowy wykazujący, że od początku swojego istnienia budynek hali nr [...] przeznaczony był na cele produkcyjno-magazynowe. Niniejsze uzasadnione jest tym, że hala nr [...] służyła [...], czyli wyspecjalizowanemu zakładowi w produkcji konstrukcji stalowych w [...]. W związku z tym, sporna hala od początku wykorzystywana była w celach produkcyjnych. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że strona w odwołaniu również zaznacza, że sporna hala pierwotnie znajdowała się w dyspozycji [...] w [...]. Mając powyższe na uwadze, po zestawieniu stanu obecnego ze stanem pierwotnym szacowanym na 1977 r., DWINB doszedł do przekonania, że budynek wciąż spełnia swoją funkcję, ponieważ użytkowany jest w celach produkcyjnych. Organ ten jednocześnie uznał za zasadne zasygnalizować, że zmiany przeznaczenia budynku nie można utożsamiać ze zmianą sposobu jego użytkowania. W tym zakresie powołał się na tezę z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt lI SA/Lu 695/12. Dalej wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Koncentrując się na tym aspekcie zwrócił uwagę, że dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego pod warunkiem, że zostaną zachowane warunki bezpieczeństwa określone w art. 71 u.p.b. Ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy, DWINB podkreślił, że hala nr [...] mogła zmieniać swoje przeznaczenie zarówno z hali produkcyjnej na halę magazynową i odwrotnie (budynek od początku pełni funkcję magazynowo-produkcyjną), ponieważ nie zostały naruszone ww. warunki o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Świadczy o tym pismo z [...].10.2019r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we [...], Delegatura w [...] oraz protokół z kontroli nr [...] z [...].10.2018 r., który nie zawiera żadnych uwag dotyczących nieprawidłowości związanej z prowadzoną działalnością. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się protokół Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...].10.2018r., w którym nie stwierdza się czynników zagrażających życiu ludzi. Wskazuje się, że w budynku brak jest nieprawidłowości powodujących bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Ponadto, sprawność techniczna i funkcjonalna urządzeń przeciwpożarowych oraz stan wyposażenia, sprawność techniczna i funkcjonalna nie wykazują żadnych zastrzeżeń co do ich prawidłowości. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że sposób użytkowania nie uległ zmianie, a ewentualna zmiana przeznaczenia budynku nie powoduje zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Na zakończenie DWINB powołał się na treść § 38 pkt 1a uchwały planistycznej i na tej podstawie stwierdził, że działalność produkcyjna jest wpisana w przeznaczenie terenu. Ponadto organ II instancji zauważył, że brak pasa zieleni jest nieadekwatny do przedmiotu postępowania, jakim jest zmiana sposobu użytkowania hali nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję DWINB wniosła J. Ś. Skarżąca zarzuciła w niej organowi brak zbadania rzeczywistych faktów, które powinny doprowadzić do ustalenia, że przed rokiem 2018 w budynku hali nr [...] nie było prowadzonej jakiejkolwiek produkcji. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza art. 71 u.p.b. W piśmie procesowym z [...].01.2020 r. skarżąca uzupełniła treści skargi. Wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, prawa energetycznego i prawa geodezyjnego. Zatajono również niezgodność nowego sposobu użytkowania hali nr [...] z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Skarżąca podniosła, że sporny obiekt budowlany jest bezpośrednio zbliżony do granicy należącej do niej posesji mieszkaniowej przy ul. [...][...]. Obecnie w hali nr [...], jej właściciel, bez żadnych zgłoszeń, samowolnie wprowadził i uruchomił w I. kwartale 2018 r. na skale przemysłową produkcje folii polietylenowej, tym samym samowolnie zmienił sposób użytkowania tej hali. Skarżąca za nieprawdziwą uznała argumentację organu odwoławczego, że hala od samego początku istnienia, była użytkowana do produkcji przez ówczesny [...] w [...]. Według skarżącej organ pomylił się nie tylko co do przeznaczenia hali, ale i co do nazwy i działalności [...], aby upozorować profil produkcyjny tej instytucji. Wobec tego wskazała, że zadaniem [...] było utrzymywanie parku zmechanizowanego sprzętu i maszyn rolniczych pod wynajem. [...] w [...], tak jak inne ówczesne [...], zajmował się obsługą rolnictwa, i nie były przedsiębiorstwem produkcyjnym. Dlatego hala nr [...] była używana jako magazyn sprzętu i garaż maszyn rolniczych. Świadczą o tym duże gabaryty tego obiektu, wysokie stalowe wrota oraz wykonanie betonowego placu. Później część hali była adaptowana na sklep. Reszta hali była jednonawowa, na całej długości otwarta i nie było tam zainstalowanych żadnych maszyn ani stanowisk produkcyjnych, żadnych warsztatów ani kanałów technologicznych. Również po zmianach właścicielskich, w obrębie hali nr [...] nie była prowadzona działalność produkcyjna. W tym zakresie skarżąca przedstawiła w porządku chronologicznym opis zachodzących zmian własnościowych, wskazując szczegółowo na profil prowadzonej w niej działalności gospodarczej. W piśmie przygotowawczym z [...].09.2020 r. skarżąca zwróciła uwagę na nieprawidłowości organów dotyczące kontroli nowego przyłącza energetycznego do budynku hali nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była legalności użytkowania budynku hali nr [...] przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...]) pod działalność produkcyjną związaną z produkcją folii polietylenowej. Nie budzi wątpliwości, że obiekty budowlane muszą być wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem, obowiązek taki przewiduje art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 - zwanej dalej w skrócie: ″u.p.b.″). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się natomiast podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Samowolna zmiana sposobu użytkowania uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Dla stwierdzenia, że do takiej zmiany doszło, w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie legalnego sposobu użytkowania danego obiektu. Ewentualne zmiany łączy się bowiem z wykazaniem różnicy pomiędzy stanem faktycznym, a stanem legalnym, wynikającym z rozstrzygnięć administracyjnych. Pierwsza wątpliwość, jaka powstaje w związku z tym w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, że sporny budynek hali nr [...] od początku swojego istnienia przeznaczony był na cele produkcyjno-magazynowe. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyjął, że takie ustalenie jest uzasadnione tym, że hala służyła [...], czyli według organu, wyspecjalizowaniem zakładowi w produkcji konstrukcji stalowych w [...]. Ustalenie oparte na takim wnioskowaniu, po zestawieniu z obecną funkcją tego obiektu, doprowadziło organ odwoławczy do stwierdzenia, że sporny obiekt wciąż spełnia swoją pierwotną funkcję, ponieważ jest użytkowany w celach produkcyjnych. Przedstawiony wywód jest z kilku co najmniej powodów wadliwy. Przede wszystkim z niczego nie wynika twierdzenie organu, że [...] w [...] był wyspecjalizowanym zakładem w produkcji konstrukcji stalowych. Po drugie, przyjmując nawet, że podmiot ten miał w swoim profilu działalność produkcyjną, poza zajmowaniem się, co wynika z powszechnej wiedzy, obsługą rolnictwa, to nie można a priori zakładać, że konkretnie w hali nr [...], była prowadzona opisana działalność produkcyjna. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapki (karta 11 akt), na terenie działki nr [...], poza halą nr [...] znajduje się jeszcze dziesięć innych budynków, które równie dobrze mogły być w ten sposób wykorzystywane. Produkcyjny charakter tego obiektu nie wynika również z projektu inwentaryzacyjnego z 1979 r. (karta 87 akt). Wskazuje się w tym dokumencie, że budynek nie jest jeszcze wykończony (w trakcie budowy). Z kolei z planu sytuacyjnego do inwentaryzacji budowlanej obiektów bazy [...] – [...] z [...].1977 r. (karta 90 akt) wynika, że oznaczony wówczas nr [...], budynek hali nr [...], opisany jest w legendzie jako magazyn. Ponadto w książce obiektu (karta nr 89 akt), obiekt ten określony jest jako hala magazynowa, należąca do [...][...] sp. z o.o. Pod datą [...].05.2005 znajduje się wpis o tym, że budynek zbudowano w roku 1977 jako parterowa wiata obudowana ścianami z bloków. Przedstawiony materiał sprawy podważa zatem kategoryczne stwierdzenie organów na temat pierwotnego, legalnego sposobu użytkowania hali nr [...]. Wskazuje, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego a więc z naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób oceny podjętej w hali nr [...] działalności produkcyjnej z punktu widzenia zmiany stawianych takiemu obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przyjdzie bowiem zauważyć, że zachowanie nawet tej samej funkcji obiektu nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Podkreślić należy, że przez zmianę sposobu użytkowania, wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. sprowadza się więc do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęta w obiekcie budowlanym działalność związana z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń", nie zawiera żadnej gradacji wartości chronionych w tym przepisie przez prawo budowlane. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko należy wskazać, że w sprawie organy ograniczyły się do oceny w jakim stopniu podjęte w hali nr [...] działania związane z jego użytkowaniem wpłynęły na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, wyłącznie z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego oraz ochrony środowiska. Pominięto natomiast całkowicie ocenę w pozostałym zakresie, która powinna odnosi się do sprawdzenia w jakim stopniu podjęte w tym obiekcie działania powodują zmianę stawianych temu obiektowi wymagań odnoszących się do bezpieczeństwa pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, czy też w końcu wielkość lub układ obciążeń. Nie można zatem mówić, że w sprawie organy dokonały wszechstronnych ustaleń w zakresie wpływu podjętej w hali nr [...] działalności produkcyjnej na zmianę stawianych temu obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 71 u.p.b. znalazł w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy. Powyższa ocena winna być zatem uzupełniona w ponownym postępowaniu, w którym w pierwszej kolejności należy ustalić ostatni, bezspornie legalny sposób użytkowania spornego obiektu. Bez takiego ustalenia, wniosek organu, że hala nr [...] jest wykorzystywana zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, nie poddaje się weryfikacji. Nie przesądzając w żadnym stopniu rodzaju przyszłego rozstrzygnięcia, Sąd jedynie sygnalizuje, że przy ocenie zmiany sposobu użytkowania polegającej na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu może okazać się konieczne uwzględnienie okoliczności związanych z przebudową wewnętrznej linii zasilającej. Wymagana będzie również analiza zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając nie tylko decyzję DWINB ale także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.