II SA/Wr 170/06

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Asesor WSA – Alicja Palus Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. B. oznaczonej jako działka nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Nadleśnictwa K. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy C. B., po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego w W., powołując się na przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C. B., oznaczonej na mapie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 21,34 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w Zarządzie Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. G., na działki : nr [...] o powierzchni 0,0099 ha i nr [...] o powierzchni 20,3301 ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż celem dokonanego podziału jest ustanowienie odrębnych nieruchomości w ramach regulacji dróg publicznych. Podkreślono, iż wniosek i projekt podziału nieruchomości spełnia wymogi § 3, § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Nadto organ zaznaczył, iż projekt został uzgodniony z właścicielem. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa K. G., wnosząc o jej zmianę w części dotyczącej zmiany grupy i rodzaju użytku gruntowego. Nadleśniczy Nadleśnictwa K. G. podkreślił, iż w trakcie wykonywania pomiaru i podziału geodezyjnego przedmiotowej działki, na który to podział Nadleśnictwo wyraziło zgodę rozumiejąc jego cel, uprawniony geodeta wykonujący prace projektowe (będące integralnym załącznikiem decyzji) zmienił grupę i rodzaj użytku gruntowego z zapisanego ewidencyjnie lasu /"Ls"/ na grunty zabudowane i zurbanizowane - drogi /"dr"/, co w ocenie Nadleśnictwa stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2004 r., Dz. U. Nr 121, poz. 1266). Strona Odwołująca się zaznaczyła, iż nie została poinformowana w chwili wyrażania zgody na dokonanie podziału geodezyjnego działki o mającej nastąpić równocześnie zmianie grupy i rodzaju użytku. Dodała, iż do wydania zgody na zmianę grupy i rodzaju użytku z zapisanego ewidencyjnie lasu Nadleśnictwo nie posiada umocowań prawnych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na przepis art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. oraz art. 92 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr. 115, poz. 741), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując jej zgodność z prawem i podkreślając, że ustawa dopuszczała podział nieruchomości leśnych gdy podział był konieczny między innymi do wydzielenia nowych dróg o charakterze dróg publicznych. Kolegium zaznaczyło, iż z wypisu z rejestru ewidencji gruntów według stanu na dzień [...] wynika, iż działka [...] o powierzchni 21,34 ha to lasy i grunty leśne - 20,9100 ha, tereny różne - 0,09 ha i nieużytki - 0,34 ha. Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie wydania decyzji art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a zatem ustawa dopuszczała podział nieruchomości leśnych w sytuacji gdy podział był konieczny między innymi do wydzielenia nowych dróg o charakterze dróg publicznych. Organ II instancji zauważył, iż w tej sytuacji podziału dokonano nie celem wydzielenia nowej drogi publicznej, ale celem wydzielenia działki, która jest zajęta pod drogę wojewódzką nr [...], a sam podział działki nr [...] nie budzi zastrzeżeń, ani strony, ani też organu odwoławczego, gdyż strona wniosła jedynie o zmianę decyzji w części dotyczącej zmiany - tą decyzją, a właściwie załącznikiem graficznym stanowiącym integralną jej część - grupy i rodzaju użytku gruntowego. Kolegium wyjaśniło, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji zmiany rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych można było dokonać w oparciu o decyzję administracyjną wydaną bądź na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodało, iż decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości nie można było zmienić rodzaju użytku gruntowego ani jego klasy. Dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości sporządzało się w formie operatu, który przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, podlegał przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w tym przypadku projekt podziału nieruchomości, w którym określono rodzaje użytków, przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] a więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Nadleśniczy Nadleśnictwa K. G. zarzucając naruszenie: - art. 96 ust. 1 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że podział przedmiotowej nieruchomości winien nastąpić na podstawie decyzji wójta zatwierdzającej projekt podziału (w trybie u.g.n.), - art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm.) przez całkowite pominięcie zmiany (niezbędnej) dotychczasowego przeznaczenia terenu; - art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy C. B.; wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podziału dokonano nie celem wydzielenia nowej drogi publicznej, ale celem wydzielenia działki, która jest zajęta pod drogą wojewódzką. Dodano, iż decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości nie można było zmienić rodzaju użytku gruntowego ani jego klasy, a można to było zrobić w oparciu o decyzję administracyjną wydaną na podstawie ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź na podstawie ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona skarżąca zaznaczyła, że przepis art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 października 2002 r., dopuszczał podział nieruchomości rolnych i leśnych w trybie tej ustawy jedynie w przypadku konieczności wydzielenia nowych dróg, a zatem decyzja Wójta Gminy C. B. z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej, a więc dotknięta była wadą nieważności, ponieważ podział nieruchomości leśnej w celu regulacji drogi (poszerzenia, modernizacji, rozbudowy) nie mógł być prowadzony w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 96 ust. 1). Zauważono nadto, iż powyższa decyzja zatwierdzała projekt podziału nieruchomości leśnej, w którym zapisano zmianę rodzaju użytku z "Ls" (las) na "dr" (droga), a to z pewnością skutkowało pominięcie postępowania o "odlesienie" nieruchomości leśnej, objętej podziałem. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymagało zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ta natomiast zmiana wymagała uzyskania zgody - w przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa — Ministra Ochrony Środowiska (ust. 2 pkt 2), na wniosek zarządu gminy z dołączoną opinią Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (ust. 3), gdy w niniejszej sprawie takie postępowanie nie miało w ogóle miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd z urzędu zobowiązany jest bowiem do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa jakie stwierdzi badając daną sprawę. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, iż orzekający w sprawie organ II instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz stwierdzenia wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Uchybienie bowiem ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania (organ administracji stwierdziwszy powyższy fakt, winien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania), czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Decyzja ostateczna może być bowiem wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 lub 11 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla oceny zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania istotne jest ustalenie daty doręczenia decyzji stronie oraz daty wniesienia odwołania. Oceniając dochowanie terminu wniesienia odwołania organ administracyjny obowiązany jest przede wszystkim zbadać, czy przesyłka została prawidłowo /skutecznie/ doręczona , tj. czy przestrzegane były wymogi określone w art. 39-46 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, kiedy faktycznie została doręczona stronie skarżącej decyzja Wójta Gminy C. B. z dnia [...], Nr [...]. Istotne jest przy tym, że w tzw. rozdzielniku opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji, Nadleśnictwo K. G. wymienione zostało obok Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu jako strona postępowania. Okoliczność ta wskazywać mogłaby, iż przedmiotowa decyzja została przesłana Nadleśnictwu K. G. niezwłocznie po jej wydaniu. W aktach sprawy brak jest jednak zwrotnego poświadczenia doręczenia stronie skarżącej tej decyzji przez pocztę, ani dowodu doręczenia jej w inny sposób. Sama zaś strona skarżąca podaje, że przedmiotową decyzję otrzymała w dniu [...], lecz nie przedstawiła na swe twierdzenie żadnego dowodu. Organ pierwszej instancji przesyłając odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie wypowiedział się w kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Z decyzji odwoławczej również nie wynika, aby dokonano wstępnego badania, czy zachowany został termin, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Wskazać należy, iż Sąd nie może domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania. Te okoliczności powinny być w sposób niewątpliwy ustalone przez orzekające w sprawie organy. Nie ustalenie powyższych okoliczności, przy pominięciu również ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie i kwestii doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pozostałym stronom, powoduje, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, przyjąć należy, że wydanie zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne, stąd Sąd orzekł o jej uchyleniu, otwierając tym samym organowi odwoławczemu drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych w sprawie kwestii związanych z odwołaniem i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. Podkreślić należy, ze istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, przy uwzględnieniu zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zakładając, że w wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, organ odwoławczy ustali, że przedmiotowe odwołanie strony skarżącej było dopuszczalne, to w takiej sytuacji rzeczą tegoż organu będzie w szczególności rozważenie czy istotnie w sprawie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 97 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, mając przy tym również na uwadze przepis art. 92, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy o podziale do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne /por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, G. Bieniek, s. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, str.333, Wyd. Prawnicze Lexix Nexis Warszawa 2005/. Zauważyć również należy, a co umknęło organowi odwoławczemu, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ), które zastąpiło przywołane przez organ pierwszej instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (pkt. II sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. (pkt. III sentencji).