II SA/Wr 170/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: starszy asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 stycznia 2026 r. Nr VC.ZUT.4701.3258.OZ.2024.AF w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi oraz za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4911 (słownie: cztery tysiące dziewięćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r. (VC.ZUT.4701.3258.OZ.2024.AF) Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wskazując w podstawie prawnej art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6b i 6c Prawa wodnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 960 z późn. zm.), dalej: "u.p.w.", określił Gminie P., za okres I kwartału 2024 r., opłatę zmienną w wysokości 43 700 zł, w tym 294 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych (popłuczyn) do ziemi, tj. rowu melioracyjnego oraz 43 406 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr [...], [...] i [...] (obręb P.). W uzasadnieniu organ poinformował, że w I kwartale 2024 r. Gmina P. nie dysponowała stosownym pozwoleniem wodnoprawnym - wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne z dnia 3 września 2013 r. było udzielone na czas oznaczony do dnia 2 września 2023 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne na przedmiotową usługę wodną zostało udzielone decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r. Dyrektor przywołał kontrolę przeprowadzoną w okresie 15 stycznia – 27 stycznia 2025 r. w związku z art. 272 ust. 4a i 6b u.p.w., zobrazowaną podpisanym przez kontrolowanego protokołem kontroli, skutkującą informacją z dnia 18 grudnia 2025 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej w wysokości 294 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi oraz 43 406 zł za pobór wód podziemnych. Od opisanej informacji z dnia 18 grudnia 2025 r., o wysokości opłaty Gmina P. pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. złożyła reklamację, kwestionując zasadność naliczenia opłaty zmiennej z powodu opieszałego rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, złożonego 12 lipca 2023 r., tj. na 53 dni przed upływem obowiązującego wówczas pozwolenia wodnoprawnego, który organ powinien rozpatrzyć bez zbędnej zwłoki – w terminie 30 dni. Tymczasem organ dopiero 29 października 2024 r. zajął się rozpatrzeniem sprawy, a stosowne pozwolenie wodnoprawne wydano 19 grudnia 2024 r. Zdaniem Gminy naliczona opłata stanowczo przewyższa opłatę, która zostałaby naliczona dla faktycznie pobranej ilości wody, a jej zastosowanie jest niewspółmierne do odpowiedzialności Gminy z tytułu poboru wód bez wymaganego pozwolenia, gdyż złożenie kompletnego wniosku o udzielenie zezwolenia wodnoprawnego wymagało pozyskania i zatwierdzenia dodatkowej dokumentacji hydrogeologicznej, co Gmina uczyniła jeszcze przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia z 3 września 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 2 września 2023 r., a Gmina P. swój wniosek z dnia 12 lipca 2023 r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego skorygowała w dniach 18 września 2023 r. oraz 9 października 2023 r., składając w toku postępowania wyjaśnienia i uzupełnienia do wniosku, przy czym ostatnie z nich wpłynęło w dniu 12 grudnia 2024 r. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna z dniem 14 stycznia 2025 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ podkreślił że złożenie wniosku o nowe pozwolenie nie przedłuża obowiązywania posiadanego pozwolenia i niezależnie od przyczyny, jeżeli dotychczasowe pozwolenie wygaśnie na skutek upływu terminu, a do tego czasu nie zostanie wydane nowe pozwolenie, podmiot działa bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczono, że w myśl art. 414 ust. 2 u.p.w., podmiot może zawnioskować o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane. Zdaniem organu nic nie stało na przeszkodzie, by strona, posiłkując się tym terminem, złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego co najmniej 90 dni przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 września 2013 r. W skardze na decyzję o ustaleniu wysokości opłaty zmiennej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina P. zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a co za tym idzie niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem braku winy skarżącej w zakresie nieposiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego i wydaniem decyzji określającej opłatę zmienną, - art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej oraz nasady przekonywania poprzez nieustosunkowanie się do istotnych dla sprawy okoliczności, tj, okoliczności podnoszonych w pismach znak od [...] do [...] z dnia 31.12.2025 r., w których Gmina P. złożyła reklamację co do wysokości opłaty zmiennej ustalonej w informacjach nr [...], [...], [...], OZ/I, II, III kwartał/2024 z dnia 18.12.2025 r., - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, bez rzeczywistego odniesienia się do powoływanych przez skarżącego zarzutów w stosunku do decyzji organu I instancji i ograniczenie uzasadnienia prawnego decyzji do ogólnikowych sformułowań uniemożliwiających jego weryfikację, podczas gdy prawidłowe i uzasadnienie faktyczne j prawne winno zawierać wyjaśnienie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a poprzez naruszenie zasady i szybkości i prostoty postępowania oraz obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki a także naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że w sprawie doszło do bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, skutkującego niezawinionym po stronie skarżącej brakiem pozwolenia wodnoprawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło to do ustalania opłaty zmiennej w skarżonej decyzji; a prawidłowe postępowanie organu pozwoliłoby na wydanie decyzji Gminie P. przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kępińskiego w dniu 03.09.2013 r. i obowiązującego do dnia 02.09.2023 r; 2) rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 272 ust. 4a i 6b u.p.w. poprzez uznanie, że za opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego odpowiedzialność ponosi Gmina P. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że określenie opłaty spowodowane jest wyłącznie bezczynnością organu w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego: od wniosku złożonego w dniu 12 lipca 2023 r. do 13 lutego 2024 r. kiedy to organ podjął pierwsze czynności. W rezultacie trzeba uznać, że organ zaniedbał dokładnej weryfikacji przesłanek obciążenia skarżącej opłatą zmienną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenie zwrotu niewłaściwie naliczonej opłaty w kwocie 43 700 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej oddalenie wskazując, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przed upływem poprzedniego może być okolicznością braną pod uwagę przy odrębnym postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić przede wszystkim z powodu naruszenia zasad ogólnych związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu administracji wodnej określająca skarżącej opłatę zmienną w wysokości w wysokości 43 700 zł, w tym 294 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych (popłuczyn) do ziemi, tj. rowu melioracyjnego oraz 43 406 zł za pobór wód podziemnych ze studni nr [...], [...] i [...] (obręb P.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 273 ust. 6 u.p.w. w brzmieniu: w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. 2. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Zgodnie z treścią art. 4a p.w. w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Stosownie natomiast do 272 ust. 6b u.p.w., w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Z kolei art. 272 ust. 6c stanowi: w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów - ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Trzeba przypomnieć również, że wprowadzanie ścieków do ziemi stanowi usługę wodną, za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w.), podobnie jak pobór wód podziemnych. Według art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zasadniczo wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych odpowiednimi wskaźnikami (art. 272 ust. 6). Ustawodawca odróżnia sytuację wprowadzania ścieków do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nakazując posłużyć się wtedy przy stosownych obliczeniach parametrem "maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji" (art. 272 ust. 6b), jak też nakazuje przyjmować najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków (art. 272 ust. 6c u.p.w.). W uproszczeniu można przyjąć, że wprowadzanie ścieków do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego spowoduje obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej w wyższej kwocie. W sprawie nie jest sporna okoliczność odprowadzania ścieków do ziemi i poboru wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Nie są także kwestionowane przyjęte przez organ parametry i poczynione obliczenia. Źródłem sporu jest sytuacja, w której skarżąca odprowadza ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie dysponuje pozwoleniem wskutek niewydania go przez organ w ustawowym terminie. Mając na względzie istotną dla sprawy chronologię należy uwypuklić, że: 1) opłatę zmienną naliczono za I kwartał 2024 r., 2) wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 2 września 2023 r., 3) z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Gmina wystąpiła pismem z 12 lipca 2023 r., 4) dnia 5 września 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, co Gmina uczyniła pismem z 15 września 2023 r., 5) pismem z 15 października 2024 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji w sprawie toczącego się postępowania, 6) 29 października 2024 r. organ wystosował wezwanie do usunięcia braków merytorycznych wniosku, 7) Gmina odpowiedziała na wezwanie i uzupełniła braki pismem z dnia 20 listopada 2024 r., 8) dnia 5 grudnia 2024 r. organ wystosował kolejne wezwanie do uzupełnienia braków merytorycznych wniosku, na które Gmina udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 12 grudnia 2024 r., 9) decyzją z 19 grudnia 2024 r. udzielono stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy Prawa wodnego nie wprowadzają odmiennych terminów załatwiania spraw wobec pozwoleń wodnoprawnych, co nakazuje przyjmować za punkt odniesienia ogólną regulację z art. 35 k.p.a., a więc: bez zbędnej zwłoki jako zasadę (§ 1), nie później niż w ciągu miesiąca przy konieczności postępowania wyjaśniającego, i nie później niż dwa miesiące w sprawie szczególnie skomplikowanej (§ 2) - od dnia wszczęcia postępowania; w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 2). W świetle przywołanych wyżej dat jest oczywiste, że sprawa skarżącej nie została załatwiona w terminie przewidzianym prawem. Trzeba dostrzec, że po uzupełnieniu przez skarżącą braków formalnych wniosku pismem z dnia 15 września 2023 r., organ aż do 29 października 2024 r., kiedy to wezwał Gminę do usunięcia braków merytorycznych wniosku, nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności w zakresie rozpatrywania sprawy. Kwestia, którą należy rozstrzygnąć wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy skarżąca powinna ponosić konsekwencje opieszałości organu w zakresie otrzymania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy stosowny wniosek złożyła 53 dni przed upływem obowiązywania poprzednio wydanego aktu. Innymi słowy, trzeba rozstrzygnąć, czy przepisy Prawa wodnego powinny być interpretowane w ten sposób, że wiążą organ w zakresie ustalenia opłaty zmiennej w sposób taki, jak w kontrolowanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przesłanką nałożenia opłaty zmiennej na skarżącą był fakt iż ta, przez część I kwartału 2024 r. wprowadzała do ziemi ścieki i dokonywała poboru wód podziemnych, nie legitymując się stosownym pozwoleniem. Organ, odwołując się do treści art. 272 ust. 6 i 6b u.p.w., oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że skarżąca już po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, a przed uzyskaniem nowego, we wskazanym wyżej okresie odprowadzała ścieki przemysłowe do ziemi i dokonywała poboru wody. W okolicznościach kontrolowanej sprawy poprzednio wydane pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 2 września 2023 r. Przed upływem tego terminu, w dniu 12 lipca 2023 r. strona zwróciła się o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, a w dniu 15 września 2023 r., na skutek wezwania organu, uzupełniła braki formalne wniosku. Bezzasadne jest powoływanie się w tym kontekście przez organ administracji na regulację art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Przepis ten dotyczy bowiem instytucji przedłużania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, tymczasem z akt sprawy wynika, że Gmina nie wystąpiła o przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2013 roku, tylko wystąpiła o nowe pozwolenie. Także decyzja organu z dnia 19 grudnia 2024 r. orzeka o udzieleniu nowego pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś wydłuża czas obowiązywania pozwolenia z 2013 roku na nowy okres. Sąd podkreśla ponownie, że Gmina składając nowy wniosek w terminie 53 dni przed upływem starego pozwolenia, miała prawo oczekiwać – biorąc pod uwagę przytoczone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw (art. 35 i nast. k.p.a.)- że uzyska nowe pozwolenie prawne przed końcem roku 2023, co gwarantowałoby legalność kontynuacji prowadzonej działalności bez narażania się na dodatkową odpowiedzialność związaną z obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej, bądź też, w określonych przepisami przypadkach, administracyjnej kary pieniężnej. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od szeregu okoliczności, a w szczególności zaś od tego, czy wniosek został złożony z takim wyprzedzeniem, aby organ miał możliwość, przy uwzględnieniu terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a., dokonać jego weryfikacji. Nawet jeżeli przyjąć sugestię organu, że strona mogłaby się posiłkować terminem z przywołanego art. 414 ust. 2 u.p.w., to po pierwsze przepis ten chroni tylko tych przedsiębiorców, którzy wykazują, odwołując się do nomenklatury cywilistycznej, "należytą staranność" w prowadzeniu przedsiębiorstwa. Wspomniana norma może być rozumiana w ten sposób, że kreuje swoisty wzorzec zachowania, opierający się na oczekiwaniu działania racjonalnego, mieszczącego się w kategoriach prawidłowej dbałości o swoje sprawy, a zarazem uwzględniającego możliwość prowadzenia przez organ ewentualnego postępowania wyjaśniającego. Jakkolwiek trudno tu sformułować ogólne wytyczne, to jednak wskazać przyjdzie, że samo złożenie wniosku o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego jeszcze przed wygaśnięciem aktualnego, winno być oceniane z perspektywy terminów przewidzianych w przywołanym wyżej art. 35 k.p.a. To zaś oznacza, że biorąc pod uwagę złożoność materii objętej pozwoleniem wodnoprawnym można przyjąć, że organ winien mieć co najmniej miesiąc na analizę złożonego wniosku i załatwienie sprawy. Po drugie zaś wskazać należy, że jeżeli w ocenie organu strona winna się sugerować terminami przewidzianymi chociażby dla odrębnych postępowań, to tym bardziej nagannie należy ocenić działanie organu, który w postępowaniu o wydanie pozwolenia, w sposób rażący terminy ustawowe przekroczył. Skarżąca złożyła wszak wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na 53 dni przed upływem terminu, na jaki zostało wydane aktualnie obowiązujące, a w dniu 15 września 2023 r., po wezwaniu organu wystosowanym pismem z 5 września 2023 r., uzupełniła braki formalne wniosku. Organ tymczasem aż do października 2024 r. nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności w zakresie rozpatrywania sprawy. Biorąc to pod uwagę, ustalenie opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r. ma się nijak do chronologii zdarzeń w postępowaniu. Określenie stronie opłaty zmiennej za okres, w którym organ w istocie pozostawał bezczynny (przez ponad 12 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku Gminy nie podjął żadnej czynności) jest trudne do zaakceptowania z perspektywy zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Przede wszystkim, w bezprecedensowy sposób naruszona została zasada szybkości postępowania, wyartykułowana w art. 12 § 1 k.p.a. W działaniu organu nie można dopatrzyć się wnikliwości ani też szybkości. To z kolei oznacza, że nałożenie określonego obowiązku o charakterze pieniężnym w sytuacji, gdy to organ doprowadził do wydłużenia okresu, w którym strona pozostawała bez pozwolenia wodnoprawnego, stanowi jaskrawe naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., zwłaszcza pod względem prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie do władzy publicznej. Przepisy k.p.a. nakazują bowiem organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), nakazują działać na podstawie przepisów prawa (art. 6), nakazują należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zaufanie w języku polskim to wiara w uczciwość, rzetelność, przewidywalność drugiej strony, to przekonanie, że druga strona zachowa się uczciwie, zgodnie z zasadami, normami (zob. słowniki języka polskiego). Pomiędzy uczestnikiem postępowania a organem zaufanie (budzenie zaufania) oznacza taki stan rzeczy, w którym uczestnik zakłada, że organ postąpi zgodnie z przepisami prawa, że zachowa się rzetelnie, że weźmie pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, że rozważy ujawnione interesy. Zaufanie to także założenie, że nieprawidłowe, a przynajmniej budzące wątpliwości zachowanie organu, np. w postaci określonej wykładni prawa, nie będzie automatycznie przekładać się na rozstrzygnięcie niekorzystnie wpływające na sytuację strony. W okolicznościach sprawy Gmina złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego 53 dni przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia. Oznacza to, że wzięła pod uwagę nie tylko terminy załatwiania spraw wynikające z przepisów prawnych, ale zachowała się przezornie i racjonalnie, niejako dając organowi więcej czasu na analizę i rozstrzygnięcie jej sprawy. Akta sprawy nie odzwierciedlają aktywności organu niezwłocznie po złożeniu wniosku, nie wykazują jego fundamentalnych wadliwości wskazanych przez organ, co w jakiś sposób mogłoby łagodzić ocenę niedochowania terminu ustawowego. Organ administracji wodnej nie podaje konkretnych przeszkód, utrudnień związanych z tą konkretną sprawą, które uniemożliwiłyby załatwienie sprawy skarżącej w terminie przewidzianym prawem. Organ faktycznie obciążył stronę skutkami swojej opieszałości, ponieważ gdyby prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z terminami ustawowymi, to decyzja w sprawie pozwolenia wodnoprawnego funkcjonowałaby w obrocie prawnym przed końcem 2023 r. W konsekwencji mogłyby odpaść przesłanki ustalenia opłaty zmiennej warunkowane brakiem pozwolenia wodnoprawnego. Z podanych powodów trzeba przyjąć, że obciążając stronę skutkami swojej opieszałości, organ stworzył sytuację, w której strona nie mogła dysponować stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. W rezultacie Gmina znalazła się w swoistej pułapce, co z pewnością narusza nie tylko powołane zasady kodeksowe, ale także zasady sprawiedliwości związane z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, bezpieczeństwa prawnego oraz legalności. Nie uwzględniając argumentacji organu sprowadzającej się do konieczności niejako automatycznego zastosowania przepisów odnośnie do ustalenia opłaty bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Sąd posłużył się także uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/11) z której wynika, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności powodujących niezałatwienie sprawy, a co za tym idzie, skutki procesowe dla strony. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także systemową i celowościową. W kontrolowanym postępowaniu organ poprzestał na wykładni językowej, nie odnosząc się w ogóle do systemowości prawa, funkcji przepisu, jak też postawy strony (wnioskodawcy), która wcale nie daje podstawy do podejrzenia ominięcia czy nadużycia przepisów prawnych. Nie można pominąć także tego, że Gmina realizuje istotne dla lokalnej społeczności zadanie własne, a zaprzestanie odprowadzania ścieków mogłoby się wiązać z negatywnymi skutkami o charakterze społecznym. Ponadto z tytułu niespowodowanego przez siebie uchybienia literze przepisu Gmina nie odniosła żadnych niedozwolonych korzyści. Zdaniem Sądu wypada też zauważyć, że skutek w postaci opłaty zmiennej naliczonej w danej wysokości z powodu braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest pewną formą odpowiedzialności prawnej w szerokim rozumieniu, zakładając, iż stanowi konsekwencję stanu niezgodnego z prawem, a więc nielegitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. Ta odpowiedzialność sensu largissimo wychodzi oczywiście poza tradycyjną formułę odpowiedzialności prawnej w postaci administracyjnej (kara pieniężna), czy karnej (wykroczenie, przestępstwo). Przemawia to za szerszym badaniem okoliczności sprawy, w tym przyczyn swoistego "zawinienia", zważywszy tendencje ustawodawcy do odchodzenia od odpowiedzialności absolutnej, oderwanej całkowicie od okoliczności. Z podanych powodów Sąd ocenił, że opierając się wyłącznie na językowej wykładni art. 272 Prawa wodnego organ nietrafnie zinterpretował ten przepis, pozbawiając stronę ogólnych gwarancji kodeksowych, jak też konstytucyjnych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w rozważaniach Sądu. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił żądania zasądzenia zwrotu uiszczonej przez Gminę opłaty zmiennej, albowiem rozstrzygnięcie takie nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, który – jak wyjaśniono wcześniej – orzeka w przedmiocie legalności wydanych decyzji administracyjnych i wydaje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 145 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił także żądania w zakresie zasądzenia zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, albowiem strona skarżąca, jako jednostka samorządu terytorialnego jest zwolniona z obowiązku uiszczania opłaty skarbowej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1154), zatem uiszczona w niniejszej sprawie opłata skarbowa od pełnomocnictwa, jest opłatą nienależną i jako taka, na stosowny wniosek Gminy może zostać jej zwrócona.