II SA/Wr 1705/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Teresy G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 28 maja 1999 r. (...). Decyzją z dnia 28 maja 1999 r. (...) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie w całości w sprawie Teresy G. w przedmiocie uciążliwości użytkowania budynku inwentarskiego - chlewni w miejscowości M. gmina N. przez Ryszarda P. zamieszkałego w W. ul. Ś. 43. W uzasadnieniu podał, że skarga Teresy G. w sprawie szkodliwego oddziaływania hodowli trzody chlewnej w M. przestała być zasadna z uwagi na aktualne zaniechanie hodowli przez Ryszarda P. W piśmie z dnia 30 kwietnia 1999 r. Ryszard P. zwraca uwagę na brak opłacalności hodowli trzody chlewnej, co jest przyczyną jej obecnego zaprzestania w miejscowości M. W związku z brakiem obsady trzody chlewnej w obiekcie w chwili obecnej nie ma możliwości stwierdzenia przez wyspecjalizowane służby ewentualnej uciążliwości wynikającej z oddziaływania hodowli na najbliższe otoczenie. Przepis art. 105 par. 1 Kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec powyższego oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa administracyjnego postanowiono jak w sentencji decyzji. Decyzją z dnia 18 października 1999 r. (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podtrzymał też argumentację organu I instancji. Dodał, że zaniechanie hodowli nastąpiło od stycznia i potwierdzone zostało oględzinami w dniu 30 września 1999 r. Sprawa szkodliwego oddziaływania tej hodowli przestała być zasadna. Zaniechanie hodowli trzody chlewnej w tym budynku inwentarskim nie oznacza, że tym samym została lub zostanie przywrócona funkcja obory a takiej możliwości nie można wykluczyć. Właściciel /zarządca obiektu budowlanego/ decydując w sprawach dotyczących własnego obiektu jest przy tym obowiązany zarówno do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska jak i do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym /art. 61 - Prawa budowlanego/ a w przypadku zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części do uzyskania pozwolenia właściwego organu /art. 71/. Zmianą taką jest również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje skutki w postaci naruszenia warunków zdrowotnych, higienicznych i sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, układu obciążeń a także jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W przypadku stwierdzenia, że ponownie ma miejsce użytkowanie obiektu w sposób zmieniony w rozumieniu art. 71 - Prawa budowlanego, organ I instancji musiałby w oparciu o przepisy art. 50-51 wydać kolejno: postanowienie o wstrzymaniu użytkowania w sposób zmieniony a następnie decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie - określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po przystosowaniu go do nowej funkcji albo o zaprzestaniu niezgodnego z prawem użytkowania obiektu i przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania ale nie o nakazie likwidacji hodowli, gdyż do tego nie upoważniają przepisy Prawa budowlanego. Zakaz hodowli może wynikać ze zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy na wniosek mieszkańców. Dokonując zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia inwestor naraża się na odpowiedzialność karną za wykroczenie określone w art. 93 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zagrożone karą grzywny. Uznanie więc przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmienionego sposobu użytkowania i umorzenie postępowania było prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła Teresa G. Zarzuciła naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji a nadto art. 7-9, art. 12 Kpa. Wskazując na powyższe domagała się uchylenia wydanych decyzji w sprawie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podała, że sprawa w przedmiocie użytkowania budynku gospodarczo-inwentarskiego jako chlewni datuje się od wiosny 1997 r. kiedy to dzierżawca tegoż obiektu Ryszard P. rozpoczął hodowlę świń. Poprzednio w budynku tym było hodowane bydło i było mniej uciążliwe dla otoczenia. Zmiana w zakresie hodowli z bydła na trzodę chlewną spowodowała, że fetor panujący uniemożliwia w sąsiedztwie zamieszkiwanie. Zaniechanie hodowli trzody w ocenie skarżącej nie oznacza, że tym samym nie została lub zostanie przywrócona funkcja obory. Za naruszenie funkcji nikt tego nie zabronił. Użycie przez organy argumentu o zaprzestaniu hodowli - jest bezpodstawne. Użytkowanie w taki sposób obiektu może zawsze nastąpić a to jest przecież sprzeczne z prawem. Sprawa toczy się od 1997 r. i żaden z organów nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie a więc wstrzymał użytkowanie budynku w sposób zmieniony i nakazał wykonanie określonych działań dotyczących funkcji obiektu. Nie poczyniono rzetelnych ustaleń w zakresie wyposażenia budynku w prawidłową kanalizację i wentylację. Ustalenia w tym temacie są sprzeczne i niejasne. Nie wzięto pod uwagę informacji, że przed wizją urzędników wywieziono świnie, a stan liczebny ustalono poprzez przyjęcie informacji przez samego zainteresowanego. Umorzenie sprawy nie załatwia jej z punktu widzenia słusznego interesu strony i obrony jej praw. Sprawa powinna być merytorycznie rozstrzygnięta po prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przedmiotowego obiektu. Skarga wobec powyższego jest konieczna i uzasadniona. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wydana decyzję w sprawie oraz jej uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należy uznać za zasadną, ponieważ zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie organy uznały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ a mianowicie art. 61, art. 71 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. W sprawie jest okolicznością niesporną, że Ryszard P. dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na chlewnię a postępowanie zostało wszczęte w tym przedmiocie między innymi z wniosku skarżącej. Sporne stało się czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawiera w sobie elementy o jakich mowa w art. 71 cytowanej wyżej ustawy - Prawa budowlanego i czy w związku z tym wymagane jest pozwolenie, o którym mowa w tym przepisie. Organy uznały, że niewątpliwie przy zmianie sposobu użytkowania obiektu jakiej dokonał Ryszard P. wymagane jest pozwolenie, o którym mowa w powyższych przepisach art. 61 i art. 71 ustawy. Z uwagi jednak na zaniechanie hodowli trzody chlewnej postępowanie w sprawie użytkowania obiektu w ocenie organów stało się bezprzedmiotowe i umorzono wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 Kpa. Istotnie przepis art. 105 par. 1 Kpa, na który powołały się organy przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Nie można w ten sposób także załatwiać sprawy wówczas gdy okoliczności prawne i faktyczne podnoszone przez sam organ wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Dowodem tego, że przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzjach obu instancji były zagadnienia związane z merytorycznym załatwieniem sprawy a nie z jej formalnym zakończeniem są ich uzasadnienia. Nie można przyjąć, że mamy do czynienia z oczywistym brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można też przyjąć, że wszystkie elementy badanego stanu zostały wyjaśnione. Przeczą temu też zarzuty skargi. O ile nawet zostały wyjaśnione to przemawia to też za merytorycznością rozstrzygnięcia. W świetle powyższego należało sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Merytoryczna decyzja to decyzja pozytywna lub negatywna. Bezzasadność żądania strony musi być też wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty /przesłanka materialnoprawna/ a nie prowadzić do umorzenia postępowania /przesłanka procesowa/ gdyż jest to wówczas niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa wyżej, dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlegały uchyleniu. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.