II SA/Wr 1709/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Marta Wojciechowska – spr. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 marca 2001 r., Nr XXXI/292/01 w przedmiocie weterynarii i ochrony zwierząt 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 marca 2001 r. Nr XXXI/292/01 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 28 marca 2001 r. Rada Miejska w Oleśnie podjęła uchwałę nr XXXI/292/01 w sprawie ustalenia zasad opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz warunków ich wyłapywania na ternie gminy Olesno. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami/ oraz art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt /Dz. U. Nr 11, poz. 724 ze zmianami/, art. 3 ust. 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie /Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zmianami/ i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt /Dz. U. Nr 116, poz. 753/, po uzgodnieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w Oleśnie i zasięgnięciu opinii Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami. We wskazanej uchwale w § 1 Rada Miejska w Oleśnie zatwierdziła zasady opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz warunki ich wyłapywania na terenie Gminy Olesno we brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. W § 3 natomiast Rada określiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem 01 kwietnia 2001 roku po uprzednim obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Oleśnie i na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach gminy". Pismem z 16 maja 2001 r. numer NK.III-VR-0914/14/2001 Wojewoda Opolski na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami/. Wezwał Radę Miejską w Oleśnie do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego uchwałą Nr XXXI/292/01 w sprawie ustalenia zasad opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz warunków ich wyłapywania na terenie gminy Olesno. Wojewoda wskazał, że uchwała zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zmianami/ podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w myśl art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Nadto Wojewoda zwrócił uwagę na powielenie zapisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt w regulacjach zawartych w załączniku do wskazanej uchwały. Powtórzenia dotyczyły punków 5, 6, 7 części załącznika zatytułowanej: "2. Postępowanie ze zwierzętami bezdomnymi" i zawierały zapisy cytowanego rozporządzenia, kolejno § 5 ust. 2, 6 i 7. Wezwanie Rady Miejskiej w Oleśnie do usunięcia naruszenia prawa nie odniosło pozytywnego skutku i Wojewoda Opolski skierował w niniejszej sprawie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podtrzymał argumentację wyrażoną w wezwaniu z 16 maja 2001 r. wskazując, że omawiana uchwała jako prawo miejscowe podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i powinna wejść w życie dopiero po upływie 14 dni od opublikowania. Nadto Wojewoda stwierdził, że wskazana uchwała narusza zasadę hierarchiczności włączając do swoich uregulowań zapisy, które znalazły się w akcie wyższego rzędu, tj. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Olesno wniosła o oddalenie skargi uzasadniając, że w jej ocenie uchwała nr XXXI/292/01 nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w urzędowym dzienniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z reorganizacją Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności przeprowadzona zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akt prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, z tym że zasady i tryb wydawania tychże aktów określa ustawa. Ustawą wprowadzającą zasady i tryb wydawania tychże aktów jest m. in. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami/. Zgodnie z art. 40 ust. 1 wskazanej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy, w oparciu o upoważnienia ustawowe. Przepisy prawa miejscowego wydawane na podstawie konkretnych delegacji ustawowych zawartych w przepisach prawa materialnego, mają za zadanie uszczegóławiać ustawy, normując poszczególne zagadnienia z uwzględnieniem specyfiki lokalnej społeczności oraz warunków i potrzeb lokalnych. Uchwała Nr XXXI/292/01 Rady Miejskiej w Oleśnie została podjęta na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 11 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt /Dz. U. Nr 11, poz. 724 ze zmianami/. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt /Dz. U. Nr 116, poz. 753/. Zatem jako akt prawa podjęty na podstawie upoważnienia ustawowego i regulujący daną materię w sposób powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, jest zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego podlegała, w myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zmianami/, ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 wskazanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na danym terenie, powinna wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Natomiast w § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2001 r. po uprzednim obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Oleśnie i na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach gminy, co jest sprzeczne z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W skardze podniesiono również zarzuty dotyczące powtórzenia w treści załącznika do uchwały zapisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Zasady techniki prawodawczej określała uchwała nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M. P. Nr 44, poz. 30/. W § 9 wskazanej uchwały wprowadzono zakaz powtarzania przepisów zawartych w innych ustawach oraz zakaz normowania w przepisach szczegółowych spraw, które zostały unormowane w innych przepisach ustawy. Oznacza to, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Takie stanowisko było niejednokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m. in. w wyroku NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowanym ONSA 1993/2/44, wyroku NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowanym OSS 2000/1/17. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - Zmiana niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmiana niektórych ustaw /Dz. U. nr 120, poz. 1268/, Uchwała nr 147 Rady Ministrów utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r. Nowe przepisy regulujące tę materię zostały wydane dopiero w 2002 r. jako rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz. U. Nr 100, poz. 908/. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała, co wskazano wcześniej, została wydana na podstawie delegacji ustawowej i jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem jest nieważna. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 marca 2001 r. Jednocześnie na podstawie art. 152 wymienionej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nadmienić jednocześnie należy, że Rada Miejska obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do treści podejmowanej uchwały postanowień ustawowych.