II SA/Wr 172/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Ł. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Prezydent W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), ustalił na rzecz skarżących Ł. W. i J. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. K. [...] we W., znajdującego się na obszarze oznaczonym w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]oraz w strefie B ochrony konserwatorskiej, dla inwestycji obejmującej budowę jednokondygnacyjnego obiektu handlowo-usługowego o powierzchni ok. [...] m², w zakresie artykułów przemysłowo-budowlanych i warzywniczych oraz usługi AGD, budowę sieci i przyłączy oraz budowę parkingu na 10 stanowisk. W decyzji tej określono, iż jest ona ważna do [...], o ile nie zostanie wygaszona odrębną decyzją z przyczyn określonych w art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono ponadto warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki dotyczące uzgodnienia w zakresie ochrony zabytków, warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Zaznaczono, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. P., działająca również w imieniu M. P., T. M., A. i D. W. oraz M. F., wywodząc, że planowana inwestycja nie mieści się w przeznaczeniu przewidzianym dla obszaru oznaczonego w planie symbolem [...]. Decyzją z dnia [...]Nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że na skutek wniesionego odwołania sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Wskazało, iż stosownie do obowiązujących w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę wydania decyzji – zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy – stanowił miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony przez Miejską Radę uchwałą z dnia [...]Nr [...]. Plan ten, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji stała się niemożliwa weryfikacja decyzji organu I instancji, gdyż "musi zostać uwzględniona nowa sytuacja prawna i na kanwie tej sytuacji powinno zostać podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji". Dlatego – w opinii Kolegium – konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na powyższą decyzję Ł. W. i J. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wyrazili wątpliwości co do posiadania przez odwołujących się statusu strony podając, iż "Działki te nie graniczą z działkami sąsiadów". Oświadczyli, że nie potrafią zrozumieć, dlaczego nie rozpatrzono, "czy skarga jest zasadna i dlaczego skarga złożona [...] jest ważna a decyzja z [...]jest uchylona i właśnie ta decyzja ma być rozpatrywana według nowego prawa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Podniosło ponadto, że odwołujący się w postępowaniu przed organem I instancji zostali uznani za strony "i żadne racje nie przemawiają za zakwestionowaniem przyznanego im prawa". Podkreśliło, że postępowanie przed organem II instancji polega – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa – na rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), mające zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Natomiast procedurę wydania podejmowanych przez organy administracyjne decyzji regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 (określającego, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe), na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2, który to przepis stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wyrażona w art. 15 kpa zasada postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1998, s. 98). Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w związku z art. 140 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa więc jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. akt V SA 3872/00 – LEX Nr 78936). Organ II instancji nie ocenia zatem prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, mając na uwadze stan prawny i faktyczny istniejący w chwili orzekania przez organ I instancji, lecz ponownie rozstrzygając sprawę bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny zachodzący w czasie wydawania orzeczenia drugoinstancyjnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż skoro w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie znalazło podstaw do podważenia skuteczności odwołania wniesionego przez osoby posiadające w postępowaniu przed organem I instancji status strony, to nie mogło pominąć faktu, że w chwili podejmowania decyzji odwoławczej miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, przestał obowiązywać. Jak już wyżej wskazano, z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają istotny wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia w tym zakresie, w sytuacji gdy dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc, wymagają więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub przynajmniej w znacznej części. W tym stanie rzeczy, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo uznało, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na utratę mocy przez obowiązujący w czasie wydawania decyzji przez Prezydenta W. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od merytorycznej zasadności argumentów odwołania, decyzja lokalizacyjna organu I instancji podlegała uchyleniu, a sprawę należało przekazać Prezydentowi W. do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.