II SA/Wr 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. D. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu zamontowania fragmentu balustrady przy schodach, zdemontowanej w trakcie prowadzonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w części wspólnej położonym w B. przy ul. W. (...), wystąpiła E. M., wskazując iż B. D. dokonał samowolnego zajęcia części korytarza na I piętrze, poprzez wykonanie ścianek działowych i wstawienie drzwi, a ponadto została wycięta balustrada przy schodach. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzje z dnia(...)grudnia 2018 r. nr (...), nakazującą B. D. zamontowanie w części wspólnej fragmentu balustrady przy schodach w budynku położonym w B. przy ul. W. (...), dz. nr (...),(...)w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. D., który stwierdził że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy na skutek rażącego naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Mimo, że "balustrada" wraz ze szczebelkiem została zamontowana niezwłocznie po wszczęciu postępowania, brak było przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji. Wobec zgłoszonych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...)uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy przyznał rację odwołującemu stwierdzając, że wystąpiły istotne uchybienia w procedurze administracyjnej przed organem I instancji: organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy; całkowity brak jest informacji na temat działającej wspólnoty mieszkaniowej; w aktach brak jest zgody właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku na wykonane przez odwołującego prace budowlane w nieruchomości wspólnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ stopnia podstawowego powinien w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym ustalić stan prawny nieruchomości oraz prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez odwołującego inwestora. Od powyższej decyzji B. D. wniósł sprzeciw. Podkreślił, że w całości wycofał odwołanie, które to cofnięcie nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. Podkreślił ze szczególną mocą, że decyzja nr (...)nie została prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania a mimo to organ nie uwzględnił cofnięcia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, stwierdził co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja nr (...)(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji jakie uchybienia procesowe popełnił organ i wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w sposób który umożliwi ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że zebrany materiał dowodowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, przy czym w ogóle nie wyjaśniono kwestii reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w tej nieruchomości, a sprawa niewątpliwie dotyczy przebudowy części wspólnych (zabudowa części korytarza przez skarżącego i usunięcie części balustrady). W tym zakresie podkreśla się bowiem, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 362/17, LEX nr 2358366). W badanej przez Sąd sprawie, mając na uwadze zakres zgłoszonych przez E. M. robót budowlanych, następnie potwierdzonych w trakcie oględzin (protokół z dnia (...).05.2018 r.) i wydanego rozstrzygnięcia przez PINB, niewątpliwie wynika, że tak w istocie organ stopnia podstawowego prowadząc postępowanie w sprawie przebudowy budynku nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych kwestii, jak np. kto reprezentuje Wspólnotę mieszkaniową, czy została wyrażona zgoda na Wspólnoty na wykonanie "wygrodzenia części korytarza" i zdemontowanie części balustrady przez skarżącego, a jeśli tak to czy przebudowa spełnia wymagania właściwych przepisów techniczno-budowlanych. W tych kluczowych kwestiach brak jest jakichkolwiek ustaleń organu. Zatem słusznie (...)WINB uchylił decyzję organu I instancji, gdyż postępowanie należało uzupełnić w znacznym stopniu. Skorzystanie w tym wypadku przez organ odwoławczy z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności . Rozstrzygana sprawa dotyczy przebudowy części wspólnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Istotą jest tu nie tylko ustalenie, czy do zmiany takiej faktycznie doszło ale czy w warunkach tej konkretnej sprawy inwestor posiadał prawo (zgodę Wspólnoty) do takiej przebudowy. Skoro PINB w ogóle nie ustalił kwestii związanych z funkcjonowaniem, jej składem i reprezentacją Wspólnoty Mieszkaniowej, to nie można przyjąć, iż postępowanie w tym zakresie w całości przeprowadzi organ II instancji. W rozstrzyganej sprawie, w ocenie Sądu, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wykazał, że przed podjęciem decyzji z dnia (...) grudnia 2018 r. PINB w O. nie dokonał praktycznie żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Wyjaśnienia wymaga ponadto zarzut dotyczący braku uwzględnienia cofnięcia odwołania przez organ. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie wydane zostało przez (...)WINB postanowienie z dnia (...) stycznia 2019 r. Nr (...)r. odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, na wniosek strony przesłany do organu już po wydaniu decyzji nr (...)r. przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Natomiast w myśl art. 141 § 1 na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera zaś takiej normy prawnej, która pozwalałaby skarżyć postanowienia w sprawie cofnięcia odwołania. W takiej sytuacji strona ma prawo do wniesienia zażalenia niesamoistnego, tj. opartego na przepisie art. 142 k.p.a. zgodnie z którym na postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, o ile cofnięcie odwołania nastąpiło przed wydaniem decyzji. W badanej sprawie wniosek cofający odwołanie został sporządzony w dniu 24 stycznia 2019 r. i w tym samym dniu nadany w placówce pocztowej. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 28 stycznia 2019 r., zaś zaskarżona decyzja wydana została w dniu 21 stycznia 2019 r. , co oznacza że w chwili orzekania organ nie mógł dysponować pismem sporządzonym przez skarżącego trzy dni później i doręczonym siedem dni po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne kiedy decyzja nr (...)r. została doręczona skarżącemu, gdyż wydanie decyzji nie jest tożsame z jej doręczeniem stronie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty dotyczą tak w istocie kwestii objętych innym postępowaniem sądowym (sygn.akt II SA/Wr 171/19), co oznacza że nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.